分析秦国及秦朝地方农官制度

近年来，国家对三农发展状况越来越重视，针对一直以来的三农问题，花了大力气，推行了像脱贫致富、乡村振兴、农业农村现代化等等一系列的政策加以扶持及引导。在我国现阶段而言，农业总产值在国民经济中的占比并不大，但对社会的稳定与否有着至关重要的影响。

有史以来，我国都是个农业大国，中华文明就是植根在农业文明的基础上孕育出来的。因此农业在我国历朝历代都有着不可替代的地位。

本篇将对秦国和秦朝的地方农官制度进行浅显的研究，借此探寻古代中华的农业文明发展的状况。

一．战国至秦朝时期上层农官

1．中央农官一览

从史籍中我们可以看到，在战国时期秦国出现过职官官名可谓五花八门，种类繁多。其中与农业相关的职官有“内史”、“少内”等等。

《春律·仓律》记载：“入禾稼、刍稿，辄为廥籍，上内史。”禾稼指的是田租，也就是庄稼税；刍稿是农作物的秸秆，通常作为牲口的饲料或是燃料使用，在此指的是“稿税”，也是秦田赋的一种。在秦国，粮食和秸秆同时征收，而内史则是负责征收田税和仓库管理的官员。

《秦律·效律》也有以及：“至计而上廥籍内史。”，可见内史还要承担统计的职责。少内是“少内啬夫”的简称，掌管钱粮谷物，战国时秦已置此官。

《说文·啬部》解释：“田夫谓之啬夫。”，换言之，啬夫就是农夫，而将“农夫”加入官衔之中，说明少内一职与农业有着密切的联系。

秦统一后，中央管理机构日益庞大，统治架构也由原来的相邦专权改为“三公九卿”制。三公中的丞相主行政，下列九卿里头与农业有关的有少府和治理内史。此二者皆有田地租税管理以及财政收支的职能，不同在少府只负责皇帝的私产，而治理内史则掌管国家财政。

光从治理内史这个官衔来看，很难联想到他和全国财政会有什么关系，但实际上在两千多年前，以农业为主的国家财政收入主要来源于田税地租。同样，在少府所辖的职官里面，也有分别负责管理苑囿，林圃以及垦田的职能。

2．地方农官一览

秦朝并不是在统一之后才推行郡县制的。秦孝公时期商鞅变法，废井田开阡陌，推进土地私有化，废除旧有分封体制。同时在秦国普遍推行县制试点，设置县一级官僚机构作为地方行政单位，《史记·商君列传》有载：“集小都、乡邑聚为县,置令、丞……”。

即是说县令为地方的主政官员，而设置县丞则辅佐县令。县下辖若干都、乡。上文在论述中央农官时提到少内一职掌管钱粮谷物，而在战国至秦代出土文物中的秦简和官印里有“县少内”和“都少内”的发现。

这就可以认为，随着秦国政改的推进，与农业相关官员也统一按编制下设到地方。据考证，上述官员都是有品秩的，属于编制体制内的行政人员。

二．秦朝基层农官

1．秦朝基层社会的乡亭里制

想要研究农业的行政管理制度，应先来了解农村的组织架构。在我国，村落是社会的基础，历代统治者都采用一定的方式，按地域划分一级级的政权组织进行管理。这些政权组织一般是按五进制或者十进制的架构来搭建起来。

远在西周的宗法社会，就已形成这样的架构。《周礼》记载，国都之外的近郊居民，按“五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”之法编制。春秋时期管子治理齐国，采用了一种行政与军事相结合的方式构建农村基层组织。

正如《国语·齐语》的记载：“五家为轨，十轨为里，四里为连，十连为乡”。同轨的五家人生产时共同耕作，战时同袍，大家福祸相依，从而形成了“居则同乐,死则同哀,守则同固,战则同强”的军士乡。

秦帝国从战国时代过渡到大一统时代，中国也逐渐统一了地方行政制度。伴随着郡县制体系的完善，县以下形成了“十里一亭，十亭一乡”的乡亭里农村管理模式。

2．乡亭里的农官设置

上文说的“里”是战国时代的户籍单位，何休所注《公羊春秋》曾道：“一里八十户……其有辩护伉健者，为里正。”里正就是一里之长，掌管一方的户籍和赋税。这里所指的征收的赋税，必然与农业有关，里正职能也一定涉及农务管理。

因此，这里正是体制中最基层的农官。里正的上级是亭长，其职主要是监督所属各里进行收税，按上头的指派拉壮丁服劳役，再有就是辑盗维护治安。看上去亭长似乎对农务没有太多关联，而实际上他兼有向下级的里正传达上级的农业方针政策以及税收的计划指标。

到了乡这一级别，已是县以下的最大村落单位，由于所管理的户籍接近万户，因此管理机构也相应增加。乡官有三老，啬夫和游徼。

三老掌管教化工作，通常由德高望重的长者出任，职能相当于现在的教育局；啬夫的职责是听讼和收赋税，好比今天法院与税局，也是乡里与农业有关联的职能部门；游徼负责巡察缉捕盗贼及人犯之事，类似现在的公安局。

3．啬夫-最多明目的农官

从上述乡的行政分工来看，农业事务主要是由农夫负责。啬夫本义为收获庄稼之人，作为一种官职，应该是接近农夫的下层官吏。乡邑啬夫就是其中之一。对于啬夫这个职位，战国时曾有过五花八门的类别，到了秦朝更是名目繁多。

在秦国设置县令之前，秦律称一县之长为“县啬夫”或“大啬夫”。而就在县一级的属官里面也有“田啬夫”，他掌管全县的耕地和农事。另有仓啬夫、库啬夫是负责全县的仓储和库房管理。在乡一级有乡啬夫，到亭一级又有亭啬夫。

总之但凡与耕田、农务、农税有关联的官吏都叫啬夫。从众多出土的秦简中能够看到，乡啬夫的记载较常见，说明乡啬夫主管农事和赋税差役的说法是有根据的。但史学家对秦代乡啬夫是否属于政府在编官吏，以及是否享有政府发放的俸禄意见不一。

由于汉代的官制多承前朝，我们可以参考《后汉书》的信息，其后注有这样的说明：“有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人……”，也就是说秦代的乡啬夫可能也是区别对待的，由郡指派官员的应该是规模比较大的乡，享有俸禄，称为“有秩啬夫”，简称“有秩”；规模小一点的啬夫由县任命，称为“啬夫”，没有官方俸禄。

三．秦朝的特色农官

1．田官

在湘西出土的里耶秦简为研究秦王朝地方政权提供了重要的信息。其中记载了"左公田"和"田官"两个官署。据考证,此二者都是管理公田的县级官署。所谓左公田，指的是管理公家田产的官吏。

但是在秦朝时期，中国的土地已经完成了私有化的过渡，那么公田是从何而来，还要设置官吏进行管理呢？经推测，左公田所管理的这些田园应该是被政府征用或是查封收缴而来的，属于公田或官田。而左公田这个职位也可能是过渡性质的。

田官是主管官营田地园林的机构，其长官应该就是前文提到的田啬夫，另有田佐或田官佐作为其副手辅助。由战国到秦代,“公”的含义逐渐由公家变成官府,而田官也取代公田一职成县级的耕地及农事的管理。

2．橘官

里耶秦简还记录了迁陵（现龙山县里耶镇）一带种植橘树，简文中有“橘官”的字样。橘官一直被认为是汉代所置官名，主管向宫廷进贡御橘的差事，此前依据出现在《汉书·地理志》，其中有云：“容毋水所出，南有橘官、盐官。” 。

如今在秦简中出现了橘官的记载，将这个古老的农官职业的生成时间又向前推进了若干年。从橘官的设置上看，秦人的官制设置非常繁复，在职能配置方面分工及其细化。

按照这个逻辑推理，是否应该有负责种茶、贡茶的茶官，养花、供花的花官等等职官的存在？这些都有待今后史家一一考证。

结语

从东周末期的秦国到秦朝建立后的这一个时期的地方农官设置可以看出：首先，秦政府相当重视农业的发展，从地方到中央，各级农官一应俱全，品级井然有序；

其次，管理架构精巧合理，各地方官的职责职能分工明确，细致入微；再者，管理机构因时而变，各职官的名称及职责并非一成不变，而是因时制宜、因地制宜、与时俱进，反映出秦国的政改工作随着时代发展在不断地推进。

正是以上这些因素，使得秦国的国力增幅一日千里，最终完成了统一大业。今天的中国也在倡导改革，我们不断与世界接轨的同时不要忘了先祖们奋发，把握时代脉搏的创新精神。

参考文献

《中国农业发展史》

《秦代的县廷》

《秦代官制考论》