美国更新版的《关键和新兴技术清单》会有什么影响？

2022年2月7日，美国政府发布了更新版本的《关键和新兴技术清单》。美国科学技术政策办公室（OSTP）在美国国家科学技术委员会（NSTC）和美国国家安全委员会（NSC）共同支持下，通过跨部门联合的方式，研究形成了此次更新版本的清单。

研究报告具体是由NSTC下的 “关键和新兴技术快速行动” 小组委员会起草。该小组委员会包括了3位联合组长（2 位来自OSTP、1位来自NSC）和18位来自美国政府各部门、机构和总统办公室的相关领域专家（农业部、商务部、国防部、能源部、卫生与公共服务部、国土安全部、内政部、司法部、国务院、交通部、国家航空航天局、国家科学基金会、国家安全局、国家安全委员会、国家空间委员会、国家情报局长办公室、管理和预算办公室、科学技术政策办公室各一名）。小组委员会在一年的时间里确定了各自所在机构部门认为对美国国家安全至关重要的关键和新兴技术子领域。因此，通过NSTC和NSC协调的新一版本关键和新兴技术清单反映了美国政府各机构部门关键和新兴技术更新的共识。

▍这是一份不与美国国家政策和资金支持直接挂钩的清单

这份更新版本的清单文件是由美国官方在白宫网站上发布的，但其本身并不具有执行效力，而更多是一份参考目录。正如该报告文中内容所述，更新版本的清单自身并不是一个国家战略，而是为即将出台的美国技术竞争力和国家安全的战略提供信息。报告指出，这一清单不应被解释为政策制定或资金筹措的优先清单，而是应该被用作一种资源，例如为提升美国未来的技术领导力提供方向信息、为其盟友和合作伙伴合作推进和保持共同的技术优势提供信息等等。

话虽如此，报告还是建议美国政府各部门和机构可参考本次清单开展相应工作，如在制定支持国家安全任务、争夺国际人才、保护敏感技术不被挪用和滥用的研究和开发技术的计划时等等。

▍对美国的海外人才引进或是利好

2022年1月21日，美国公民和移民服务局实施了一项新的政策指导，该指导使用了关键和新兴技术的概念来管理国家利益豁免。该指南指出，“美国公民和移民服务局认识到STEM领域进展的重要性，以及拥有STEM高级学位的人员在促进这一进展方面的重要作用，尤其是在重点关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的STEM领域。”

自1990年以来，美国的《移民和国籍法》（INA）规定，如果美国公民及移民服务局认为豁免符合“国家利益”，具有特殊能力的人可以获得对工作机会要求的豁免。随后的一项技术修正案将工作机会豁免扩展至某些专业人士。这种对工作机会的豁免被称为国家利益豁免。

美国公民和移民服务局的这项政策中指出，“为了确定一个关键的和新兴的技术领域，受理官员要考虑政府、学术和其他权威和有启发性的来源，以及请愿人提交的所有其他证据。总统办公室、国家科学技术办公室或国家安全委员会发布的关键和新兴技术子领域清单就是权威清单的例子。” 该政策的注脚指出，关键和新兴技术是对美国国家安全至关重要的技术，包括军事防御和经济，虽然这些技术必然会发展，美国公民及移民服务局会在个案基础上审查每项申请的细节。当时（2022年1月）给出的例子为：可能包括但不限于人工智能或量子信息科学的某些关键领域。

新版关键和新兴技术清单晚于美国公民和移民服务局的上述政策的发布。从可操作性角度来说，美国公民和移民服务局会在参照新版清单进行国家利益豁免审查时不会有太大操作上的困难。预计将更有利于吸引从事相关技术领域研究的各国人才到美国开展研究。

▍对美国的外国投资审查影响还需观望

2018年8月13日，美国总统签署了《2018年外国投资风险评估现代化法案》（简称FIRRMA），使其成为法律。FIRRMA加强了美国外国投资委员会（CFIUS）并使其现代化。CFIUS是一个由财政部长担任主席的多机构政府机构，负责出于国家安全考虑审查外国投资。

根据FIRRMA，“关键技术”的定义参考了现有的出口管制制度等。与FIRRMA一致，CFIUS法规中“关键技术”的定义已经更新，为根据2018年《出口管制改革法案》第1758节控制的新兴和基础技术添加了一个新类别（与FIRRMA同时颁布，作为2019财年约翰·S·麦凯恩国防授权法案的一部分）。随着技术在这些出口管制制度下受到控制，它被纳入美国外国投资委员会条例中“关键技术”的定义。

CFIUS以前依靠北美行业分类系统（NAICS）来确定关键技术类别。NAICS是美国联邦机构用于记录和分析美国企业数据的标准分类系统。它允许对北美贸易集团（美国、加拿大、墨西哥）的商业活动统计数据进行比较。

根据财政部2020年10月公布的一项规定，CFIUS将参考美国商务部的关键技术清单来确定强制备案的案件。但是美国商务部迟迟未能形成关键技术清单，为此在2021年6月受到美中经济与安全审查委员会的报告责难：“财政部已经满足了FIRRMA的实施要求，但商务部工业和安全局一直未能澄清什么是新兴和基础技术，这妨碍了外国投资委员会审查潜在敏感技术的外国收购的能力。美国一直被列为外国直接投资的首选目的地，向美国外国投资委员会提出挑战，因为美国有大量潜在的高风险交易，其中许多交易涉及可能敏感的尖端技术。FIRRMA及其实施条例的一个关键要素是，通过要求对某些交易进行强制性备案，为CFIUS提供更精确的范围来筛选交易。由于没有完整的清单来定义关键技术，CFIUS在捕获与某些技术相关的敏感交易和缩小案件筛选范围方面仍然面临同样的挑战。”

美中经济与安全审查委员会在报告中提出了对商务部能力的质疑，不排除会呼吁财政部参考此次更新版本清单进行外资投资的审查参考。

另一方面，在财政部和商务部没有进一步明确办法之前，此次关键和新兴技术清单里所涉及的领域恐怕同样会招致外国投资的疑虑。由于缺乏明确性，监管的不确定性可能会导致对广泛技术类别的投资减少。外国投资者越来越担心把钱投到美国一个可能面临额外限制的企业，即在最终规则中属于新兴或基础技术类别。

▍对美国的直接出口管制举措影响不大

如前所述，出口管制的关键技术清单由美国商务部工业和安全局负责指定。由于商务部门的出口管制条目细化程度非常高，目前宽泛的领域不具备管制的可操作性，即使此次列出的子领域仍然相当宽泛。

预计商务部会面临更大的压力，不排除会释放一些类似2018年时的宽泛领域的试探动作，但实质性的管制商品清单目录更新预计难以短期内形成与此次更新清单呼应的管制目录。

▍建议保持关注，但不必盲目对标

当前，我国和各省市的新一轮五年规划已在落地推进，切不可因美方的这一清单而自乱阵脚，尤其在科技发展方面要有道路自信、保持战略定力。

另一方面，美国通过各部门形成的此次清单，一定程度上反映了美国政府部门对未来重点关注领域的判断，应当保持密切关注，尤其是其与其盟友等之间的国际合作动向。

美国政府制定关键技术清单的做法在30年前即已有之，但效果不彰、不了了之。在1989至1999年间，美国联邦政府回应“什么是关键技术”的主要举措是每两年开展评估活动并向国会提交一份《美国关键技术报告》。该报告由国家关键技术小组研究编制，但到第三份报告时即已不再由国家关键技术小组编制，第四份（最后一份）则直接由美国兰德公司通过专家访谈完成。

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