《行政处罚法的修订解读与适用指引》，一线行政执法人员的实务指导

《行政处罚法的修订解读与适用指引》一书从修订背景、历史发展、条文差异、法律适用等方面，对行政处罚法修订草案征求意见稿、修订草案、修订草案二次审议稿以及新旧法条进行全方位对比，深入阐述修订要点与立法精神；对条文涉及的重要概念、功能定位及热点难点问题进行深层次理论分析，并提出个人观点。同时，立足行政执法实践，精心选取近年来各级法院审理的若干典型案例，以案析法，以案明理，对行政处罚执法实践中的困惑提出解决路径，并对潜在风险进行预判与提示。全书集行政处罚新思想、新观点、新要求于一体，条理清晰，简明扼要，逻辑分明，通俗易懂，既可为行政处罚工作特别是一线行政执法人员提供实务指导，也可以为行政执法理论研究提供参考借鉴。

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目 录

第一章行政处罚和行政处罚法／001

一、行政处罚法／001

（一）行政处罚法的制定／002

（二）行政处罚法的局部修改／002

（三）行政处罚法的修订／003

二、行政处罚／008

（一）行政处罚的概念／008

（二）行政处罚的基本原则／011

第二章行政处罚的种类和设定／022

一、行政处罚的种类／022

（一）1996年《行政处罚法》/022

（二）《行政处罚法》(2021年修订）

（三）修订经过／026]

（四）客观评价／029

二、行政处罚的设定／041

（一）行政处罚的设定与规定／041

（二）行政处罚设定与规定之变化／043

（三）行政处罚设定权的具体划分／051

三、“一定数额罚款”的具体规定／056

（一）部门规章可以设定罚款的数额／056

（二）地方政府规章可以设定罚款的数额／057

（三）评析／065

第三章行政处罚的实施机关／067

一、行政机关／067

（一）行政机关是最主要的行政处罚实施主体／067

（二）作为行政处罚实施主体的行政机关的规范表述／077

（三）作为行政处罚实施主体的行政机关的层级／082

（四）派出机关与派出机构／084

二、综合行政执法、相对集中行政处罚权／091

（一）综合行政执法改革纳人法治轨道／092

（二）限制人身自由行政处罚权的行使机关／094

（三）综合行政执法与相对集中行政处罚权的关系／095

三、授权、委托的组织／096

（一）授权的组织／096

（二）委托的组织／098

（三）授权与委托的关系／101

第四章行政处罚的管辖和适用／104

第一节行政处罚的管辖／104

一、管辖概论／104

二、行政处罚的管辖／104

（一）概念／104

（二）种类／105

三、地域管辖／107

四、级别管辖、职能管辖／110

（一）行政处罚法对于级别管辖、职能管辖规定较为原则／110

（二）实体法对于级别管辖、职能管辖规定较为复杂／111

（三）移除“违法行为发生地的”，以与地域管辖相区别／113

五、管辖权的转移／114

六、赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权／115

（一）乡镇人民政府、街道办事处的行政执法主体资格﹣以查处违法建设为例／116

（二）赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权实践﹣以北京市为例／119

（三）依法、审慎实施赋权改革一以广东省调整村民非法占用土地建住宅行政执法权为例／122

（四）关于行政执法权重心下移的再思考／126

七、管辖权争议与解决／130

八、执法协助／132

九、“两法衔接”/133

第二节行政处罚的适用／135

一、行政处罚适用概论／135

（一）概念／135

（二）内容／135

（三）行政处罚适用之变化／136

二、责令改正或者限期改正违法行为／141

（一）行政处罚的规定／141

（二）相关法律法规中的“责令改正或者限期改正”(/145

（三）“责令停止建设”“限期改正”性质与适用之辨／146

（四）对于当事人拒绝改正情形补充设定行政处罚之争／150

三、违法所得的认定与处置／151

（一）当前法律规定中的“没收违法所得”立法例／152

（二）没收违法所得的性质／15

（三）违法所得的认定／156

（四）没收违法所得与退赔的关系处理／168

（五）没收违法所得是否“普遍授权”/171

（六）不予处罚与没收违法所得能不能同时适用/175

四、一事不再罚款／175

（一）作为普通法原则的“一事不二罚”/175

（二）作为行政处罚制度的“一事不再罚款”/176

（三）“一事不再罚款”制度的新发展／177

（四）“一事不再罚款”制度的实践问题／179

五、行政处罚的量罚情节／190

（一）一般规定／191

（二）小错轻罚／197

（三）轻微不罚／206

（四）首违不罚／212

（五）无错不罚／219

（六）裁量基准与执法清单／223

六、行刑折抵／230

（一）违法行为同时触犯行政法和刑法的处理规则／230

（二）行政处罚法的规定／231

（三）查处涉刑案件有关问题探讨／232

七、追究时效／236

（一）概念／236

（二）我国的行政处罚追究时效／238

（三）《行政处罚法》(2021年修订）关于追究时效的调整／240

八、法的溯及力／249

（一）内涵与外延／249

（二）行政处罚中的法律溯及力问题／250

(三）一个颇有争议的话题——《城乡规划法》的适用／253

九、行政处罚的无效／260

（一）概念／260

（二）《行政处罚法》(2017年修正）的规定／260

（三）《行政处罚法》(2021年修订）的修改／261

（四）相关法规、规章应作修改／265

十、单位违法“双罚制”/266

（一）“双罚制”的概念／266

（二）行政法上的“双罚制”/267

（三）行政处罚法修订中有关“双罚制”的争议／270

（四）延伸思考：如何界定实体法中的“单位”“个人”/272

第五章行政处罚的决定／275

第一节一般规定／275

一、行政处罚决定程序概论／275

（一）行政处罚的决定的概念／275

（二）行政处罚的决定与行政处罚的程序／275

（三）行政处罚的决定程序／277

二、违法行为的事实与证据／279

（一）作出行政处罚决定的前提——查明违法事实／279

（二）证明行政违法事实的根据一证据／280

（三）当事人认定﹣﹣以违法建设案件为例／281

三、非现场执法／289

（一）概念／289

（二）法律规定／290

（三）非现场执法的具体要求／292

（四）非现场执法对行政执法的影响／298

四、行政执法人员的基本要求／302

（一）人员资格、数量、文明执法要求／302

（二）回避制度／309

（三）保密义务／312

五、事先告知／313

（一）事先告知／313

（二）陈述和申辩／314

（三）违则／316

六、行政执法“三项制度”/317

（一）概论／317

（二）行政处罚公示制度／320

（三）行政处罚全过程记录制度／327

（四）重大行政处罚决定法制审核制度／331

七、违反突发事件应对措施行为快速、从重处罚规定／334

（一）法条规定／335

（二）违反突发事件应对措施行为快速、从重处罚的具体要求／336

（三）突发事件应对快速、从重处罚是否意味着可以简化程序？/337

八、期间／341

（一）相关规定／341

（二）计算方法／342

（三）特指期限／343

（四）法律后果／343

第二节简易程序／344

一、行政处罚简易程序概论／344

二、简易程序的适用、决定和执行／344

（一）简易程序的适用条件／344

（二）简易程序的决定／346

（三）当场处罚决定的履行／349

三、适用简易程序几个问题的思考／349

（一）符合简易程序适用条件是否必须进行当场处罚？/349

（二）对于通报批评是否可以适用当场处罚？/349

（三）适用当场处罚是否需要立案、调查取证、事先告知？/349

（四）穿着制服进行简易程序执法是否可以不出示执法证件？/352

（五）当场处罚决定书是否需要加盖行政机关印章？/354

（六）适用当场罚款的案件是否均可当场收缴？/355

第三节普通程序／356

一、立案／356

（一）法条规定／357

（二）立案标准／358

（三）立案前的先行调查／358

（四）不予立案／358

（五）撤销立案／359

（六）结案／359

二、调查取证／361

（一）调查取证的概念／361

（二）调查取证的原则／365

（三）调查取证的规则／366

（四）终止调査/367

（五）问题与思考／368

三、重大行政处罚决定法制审核／382

（一）审核人员／382

（二）审核范围／382

（三）审核内容／384

（四）审核时限／385

（五）审核形式／386

（六）审核责任／386

（七）问题与思考／387

四、事先告知／390

（一）事先告知与法制审核谁先谁后？/390

（二）陈述申辩权与听证权能否一并进行告知？/391

（三）作出不予行政处罚决定是否需要事先告知？/392

（四）特定情况下是否需要重新告知？/393

（五）对于当事人陈述、申辩是否需要书面回复？/394

（六）行使陈述、申辩权利期限可否因相对人明确放弃而不予遵守？/394

（七）行政机关对于利害关系人是否具有告知义务？/397

五、审查与决定／400

（一）行政机关负责人集体讨论决定程序的由来与发展／401

（二）行政机关负责人集体讨论决定程序的法律定位／404

（三）行政机关负责人集体讨论决定程序的适用范围／405

（四）行政机关负责人集体讨论决定程序的操作要求／411

（五）事先告知、集体讨论决定的顺序／416

六、作出行政处罚决定／419

（一）行政处罚决定书制作要领／420

（二）不予行政处罚决定书制作要领／423

（三）普通程序办理期限／424

（四）问题与思考／431

七、送达／438

（一）法条规定／439

（二）法定送达方式／439

（三）实施要求／441

（四）问题与思考／442

第四节听证程序／448

一、行政处罚听证制度及其发展／448

二、行政处罚听证程序适用范围／450

（一）关于听证程序适用范围／451

（二）关于限制人身自由的行政处罚听证适用／453

三、行政处罚听证的组织程序／455

四、行政处罚听证笔录的法律地位／456

（一）案卷排他性原则概念／457

（二）案卷排他性原则形成经过／457

五、适用行政处罚听证程序的几个具体问题／458

（一）“较大价值”需要进一步明确／458

（二）听证人员的资格要求、回避及听证主持人意见的拘束力／459

（三）听证过程中的举证、质证与辩论／462

（四）听证后是否可以再调查，再调查后是否应当再听证／464

（五）对超出听证范围告知听证权情形的处置／467

（六）听证权利可否因相对人表示放弃而不予遵守？/468

六、“较大数额罚款”的具体规定／471

（一）省、自治区、直辖市的规定／471

（二）国务院部委、直属机构规定／480

（三）评析／482

第六章行政处罚的执行／484

一、行政处罚的执行之变化／485

（一）适应发展实际，增加了通过电子支付系统缴纳罚款的规定／485

（二）适应行政执法实际需要，提高了当场收缴罚款数额／486

（三）调整了专用票据管理规定／487

（四）完善了逾期不履行行政处罚决定的处置措施及特殊情形下申请强制执行期限／488

（五）明确了限制人身自由的行政处罚决定申请暂缓执行规定以及复议诉讼期间加处罚款的数额计算方式／491

（六）强调了罚没款项不得同考核、考评直接或者变相挂钩／92

（七）删除了由国务院制定收缴分离实施办法规定/494

二、行政强制执行／494

（一）行政强制执行模式／495

（二）具有行政强制执行权的行政机关／500

（三）申请人民法院强制执行需要注意的问题／503

（四）关于“裁执分离”/506

三、关于“加处罚款”/507

（一）加处罚款的属性／508

（二）加处罚款的计算／509

（三）加处罚款的程序／512

（四）加处罚款的执行／516

第七章法律责任／517

一、行政处罚监督制度／517

（一）行政处罚监督制度的内涵与外延／517

（二）《行政处罚法》(2021年修订）有关行政处罚监督的规定／517

（三）行政执法实践中的问题／521

二、违反行政处罚法的法律责任／526

（一）增加“有案不立”“无证执法”的法律责任，凸显责任追究的强制性／526

（二）“应当移交不移交”的法律责任，不再以“为牟取本单位枯

利”“拒不纠正”为追责条件／528

（三）调整了与有关法律不一致的表述／530

（四）扩大了违法返还财物的范围／531

（五）调整了不予制止、处罚违法行为的主体／532

（六）其他文字调整／532

后记／535

作者简介：

姚爱国，男，1970年7月出生，江苏省扬州市人，南京大学法学学士，苏州大学法律硕士，房地产经济师、助理研究员，现任扬州市司法局党组书记、局长，公职律师。

出版《城乡规划管理实务指导》，参与《城市管理综合执法培训教程》《江苏省住建系统行政执法人员培训教材》编写，在国家各类刊物发表论文30余篇。

本书后记

作为国家治理手段的组成部分和国家行政权力的重要一环，作为行政执法的主要方式和法律责任的重要形式，《行政处罚法》与每个人息息相关，值得全社会认真学习领会。回顾行政处罚制度发展历程，1996年《行政处罚法》的制定，主要是剑指行政处罚领域的“滥”与“乱”；2009年、2017年的两次局部修改，主要是顺应刑法、治安管理处罚条例修改，以及国家统一法律职业资格制度实施。本次“大修”，则是回应时代呼唤、坚持问题导向、适应实际需要，对行政处罚体制、机制、制度进行全面优化和系统重构。

《行政处罚法》素有“小行政程序法”之称，有着博大精深的体系，真正学懂弄通绝非易事，需要锲而不舍、心无旁骛地潜心探究。作为行政处罚的通用规范，新法在杜绝“为罚而罚”、推进“柔性执法”等方面着墨颇多，丰富了小错轻罚、轻微不罚、首违不罚、无错不罚等适用体系，力求使法律不再成为冰冷的“机器”。但在很多方面只是初步的涉及，对于一些有争议领域仍然没有触及，还有进一步优化提升的空间。特别是没收违法所得、一事不再罚款等制度，仍有待在实践中不断完善。对于行政机关和行政执法人员而言，如何做好“精准施罚”这篇文章，确保每一起案件的最终处理都能在“力度”与“温度”之间寻求平衡，实现“情、理、法”交融，在惩戒违法的同时收获预防违法的效果，无疑是新的考验。

“行政处罚非玩笑，随时可能当被告。”参加工作三十余年，我一直从事着与行政执法相关的职业，直接负责过数千件次行政处罚案件的办理与审核。已记不清有多少次作为委托代理人或者负责人坐在被告席上，但每一次庭审都让我感到了不足、受到了震撼、学到了真知。20世纪90年代初，有一本《被告席上的启迪》的书，以典型案例形式揭示了行政处罚案件实体上、程序上的硬伤，至今仍留在记忆深处。“案例是最好的教科书，也是最强的清醒剂。”本书撷取了近年来各级法院审理的若干案例，紧扣裁判要旨，以案析法，以案明理。在案例的辨析中探求法治的真谛。

近年来，我有幸见证、参与了《行政处罚法》的修订。2018年，原国务院法制办公室征求《行政处罚法》的修改意见并问卷调查，我和同事结合工作实际提出了有针对性的建议，有的与后来的修订思路不谋而合。2020年7月，修订草案在中国人大网公布，征求公众意见，我通过法律草案征求意见系统提交了8条建议，其中“增加普通程序办理期限”“确立案卷排他原则”等最终被立法采纳，甚为欣慰。2020年10月，修订草案二次审议稿在中国人大网公布，再次征求公众意见，我又提交3条建议。2021年6月12日，沪、苏两地律协举办“新行政处罚法实务问题研讨会”，我应邀参与并作主题发言，领略了大家风采，受益匪浅。新法公布后，带着对这部伴随自己大半段工作历程的法律的深厚感情和浓郁兴趣，我先后在微信公众号“国土空间规划法治”中推出学习心得五十余篇，受到网友的热议与鼓励。其中，《值得检视的城市管理“非接触性执法”》《制定程序规定，推动城管综合执法制度进步》两篇文章先后被《法治参考》《江苏法治报》刊用。在大家的建议下，最终下决心将其编印成册，也算对流逝岁月的点滴回忆。

本书付梓之际，我要感谢领导、老师、同事、家人和朋友们的关心、鼓励与支持！受理论功底、实践格局限制，书中一些观点纯属一家之言，未必成熟更遑论正确。姑妄论之，不足为训，恳请读者多加批评指正！

姚爱国

2021 年9月19日

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出版日期： 2021年11月

图书定价：118.00元