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8.7万亿!去年地方土地收入创新高,但今年不乐观

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与市场预期有所不同,尽管受楼市调控影响,去年地方政府土地出让收入依然有所上涨,收入规模创历史新高,但增速较低。

1月28日,财政部公开2021年财政收支情况。其中地方政府性基金收入中,国有土地使用权出让收入(即土地出让收入)87051亿元,同比增长3.5%。

土地出让收入是地方政府收入重要来源,因此也有土地财政一称。地方财政收入主要来自一般公共预算收入和政府性基金收入,后者主要以土地出让收入为主。业内一般用土地出让收入与一般公共预算收入之比,来反映土地财政依赖度,百分比越高,依赖度越大。去年土地出让收入大约相当于地方一般公共预算本级收入(约11.11万亿元)的78%,这也显示出地方财政收入对土地出让收入较为依赖。

自1998年中国住房市场化改革启动后,地方政府开始更加注重通过卖地获取财政收入,以推动城市建设和地方经济社会发展。土地财政收入总体呈现较快增长态势,1998年地方土地出让收入为507亿元,去年增至87051亿元,创历史新高。

去年受严格的楼市调控和房企资金紧张购地意愿下降等因素影响,土地成交价款明显下降,但为何政府土地出让收入还有所增长,创历史新高?

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经,土地成交价款与土地出让入库收入有区别,后者有时滞。全年土地出让收入创新高主要是上半年贡献较大,由于从成交到入库总体有约半年的时滞,而上半年入库的收入主要是2020年下半年的土地出让,当时的土地出让景气度高。2021年上半年房地产市场景气度较高,推动政府性基金收入两年平均增速超2019年同期水平。

由于土地出让收入绝对值高,在高基数上稍微增长,收入规模会创历史新高。因此关键在于土地出让收入增速表现。2020年受疫情冲击,一般公共预算收入下滑,地方政府更加依赖土地出让收入,因此当年土地出让收入增速高达15.9%,而2021年受经济稳步复苏等影响,地方一般公共预算收入恢复性增长,土地出让收入依赖略有下降,收入增速放缓至3.5%。

罗志恒表示,从节奏看,去年土地创收入增长全年呈现前高后低态势,主要源于政策加强预期引导、坚持“房住不炒”,三季度以来土地市场有所降温,土地出让收入第三季度和第四季度分别同比下降9.6%和3.9%。伴随2021年下半年房地产持续调控、重点城市供地节奏后移、供地规则调整等供需两端降温影响,政府性基金收入增速整体有所下行。

从全年来看,2021年土地出让收入同比增长3.5%,两年平均增速为9.5%,低于2019年(11.4%)、2018年(25%)和2017年(40.7%)。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经,去年土地出让收入增速明显低于一般公共预算收入增速,反映了去年楼市调控力度大,房地产开发商购地热情下降,土地市场成交低迷。

尽管整体上去年土地出让收入有所增长,但具体到31个省份差异较大,一些省份土地收入明显下滑。比如,根据各地财政部门数据,云南去年土地出让收入同比下降35%;内蒙古去年政府性基金收入(以土地收入为主)同比下降23.1%;河南政府性基金预算收入同比下降9.7%,其中一大关键原因是土地出让收入下降较多;受房地产市场调整影响,广东土地出让收入也比上一年有所减少。

此前,多位基层财政人士告诉第一财经,土地收入大幅下滑,对当地财政冲击较大,财政收支平衡难度加大。

另外,少数地方由于土地收入大幅下滑,使得专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%红线,使得地方面临财政重整,增收减支,以防范化解财政风险。

明年土地收入形势依然不容乐观。

罗志恒表示,尽管监管部门对房地产融资表态有所缓和,但当前土地市场量价齐跌的根本原因在于需求端的萎缩,在房地产金融收紧、监管趋严的时代变局下,房企(尤其是民营房企)的购地能力和购地意愿在趋势性下降、短期内难以反转,叠加年初高基数因素,预计土地出让收入在一季度仍将趋势性下行,全年增速前低后稳。

他预计,今年受房地产市场降温影响,土地出让收入将大幅下行,同比增速或在-5%左右,节奏前低后稳。

这从一些地方预算报告中也可以看出。比如,去年土地收入形势不错的北京,在今年预算报告中称,2022年全市政府性基金预算收入预期2198.2亿元,同比下降18.8%,主要是根据土地上市计划,综合考虑上市地块区域分布等因素,土地收入预期低于上年。

尽管土地出让收入规模大,但土地出让成本也不小。地方获取的土地出让收入相当大一部分花在拆迁补偿等方面,可调配一般公共预算收入规模并不大。

粤开证券研究院数据显示,土地出让收入中约52%用于征地和拆迁补偿,约23%用于土地整理支出,约11%用于城市建设支出,约1%用于农村基础设施建设,实际可完全可支配的财力占比不大。

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