8.7万亿！去年地方土地收入创新高，但今年不乐观

与市场预期有所不同，尽管受楼市调控影响，去年地方政府土地出让收入依然有所上涨，收入规模创历史新高，但增速较低。

1月28日，财政部公开2021年财政收支情况。其中地方政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入（即土地出让收入）87051亿元，同比增长3.5%。

土地出让收入是地方政府收入重要来源，因此也有土地财政一称。地方财政收入主要来自一般公共预算收入和政府性基金收入，后者主要以土地出让收入为主。业内一般用土地出让收入与一般公共预算收入之比，来反映土地财政依赖度，百分比越高，依赖度越大。去年土地出让收入大约相当于地方一般公共预算本级收入（约11.11万亿元）的78%，这也显示出地方财政收入对土地出让收入较为依赖。

自1998年中国住房市场化改革启动后，地方政府开始更加注重通过卖地获取财政收入，以推动城市建设和地方经济社会发展。土地财政收入总体呈现较快增长态势，1998年地方土地出让收入为507亿元，去年增至87051亿元，创历史新高。

去年受严格的楼市调控和房企资金紧张购地意愿下降等因素影响，土地成交价款明显下降，但为何政府土地出让收入还有所增长，创历史新高？

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，土地成交价款与土地出让入库收入有区别，后者有时滞。全年土地出让收入创新高主要是上半年贡献较大，由于从成交到入库总体有约半年的时滞，而上半年入库的收入主要是2020年下半年的土地出让，当时的土地出让景气度高。2021年上半年房地产市场景气度较高，推动政府性基金收入两年平均增速超2019年同期水平。

由于土地出让收入绝对值高，在高基数上稍微增长，收入规模会创历史新高。因此关键在于土地出让收入增速表现。2020年受疫情冲击，一般公共预算收入下滑，地方政府更加依赖土地出让收入，因此当年土地出让收入增速高达15.9%，而2021年受经济稳步复苏等影响，地方一般公共预算收入恢复性增长，土地出让收入依赖略有下降，收入增速放缓至3.5%。

罗志恒表示，从节奏看，去年土地创收入增长全年呈现前高后低态势，主要源于政策加强预期引导、坚持“房住不炒”，三季度以来土地市场有所降温，土地出让收入第三季度和第四季度分别同比下降9.6%和3.9%。伴随2021年下半年房地产持续调控、重点城市供地节奏后移、供地规则调整等供需两端降温影响，政府性基金收入增速整体有所下行。

从全年来看，2021年土地出让收入同比增长3.5%，两年平均增速为9.5%，低于2019年（11.4%）、2018年（25%）和2017年（40.7%）。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经，去年土地出让收入增速明显低于一般公共预算收入增速，反映了去年楼市调控力度大，房地产开发商购地热情下降，土地市场成交低迷。

尽管整体上去年土地出让收入有所增长，但具体到31个省份差异较大，一些省份土地收入明显下滑。比如，根据各地财政部门数据，云南去年土地出让收入同比下降35%；内蒙古去年政府性基金收入（以土地收入为主）同比下降23.1%；河南政府性基金预算收入同比下降9.7%，其中一大关键原因是土地出让收入下降较多；受房地产市场调整影响，广东土地出让收入也比上一年有所减少。

此前，多位基层财政人士告诉第一财经，土地收入大幅下滑，对当地财政冲击较大，财政收支平衡难度加大。

另外，少数地方由于土地收入大幅下滑，使得专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%红线，使得地方面临财政重整，增收减支，以防范化解财政风险。

明年土地收入形势依然不容乐观。

罗志恒表示，尽管监管部门对房地产融资表态有所缓和，但当前土地市场量价齐跌的根本原因在于需求端的萎缩，在房地产金融收紧、监管趋严的时代变局下，房企（尤其是民营房企）的购地能力和购地意愿在趋势性下降、短期内难以反转，叠加年初高基数因素，预计土地出让收入在一季度仍将趋势性下行，全年增速前低后稳。

他预计，今年受房地产市场降温影响，土地出让收入将大幅下行，同比增速或在-5%左右，节奏前低后稳。

这从一些地方预算报告中也可以看出。比如，去年土地收入形势不错的北京，在今年预算报告中称，2022年全市政府性基金预算收入预期2198.2亿元，同比下降18.8%，主要是根据土地上市计划，综合考虑上市地块区域分布等因素，土地收入预期低于上年。

尽管土地出让收入规模大，但土地出让成本也不小。地方获取的土地出让收入相当大一部分花在拆迁补偿等方面，可调配一般公共预算收入规模并不大。

粤开证券研究院数据显示，土地出让收入中约52%用于征地和拆迁补偿，约23%用于土地整理支出，约11%用于城市建设支出，约1%用于农村基础设施建设，实际可完全可支配的财力占比不大。