金融改革创新推动自贸试验区高质量发展——《中国自由贸易试验区金融创新白皮书（2021）》

自贸试验区金融改革创新以国家金融改革总体战略为引领，与国家整体金融改革相呼应，通过先行先试、积累经验，复制推广到全国，确保自贸试验区金融改革不走偏的同时，其试验成果直接关系到能否有效应对国内外挑战，能否有效控制金融开放的系统性风险，能否有效向全国复制推广。

各自贸试验区金融创新围绕着跨境融资、融资租赁、航运金融、供应链金融、绿色金融、中小企业融资、金融科技等多个领域实现多项金融创新突破，提高了对实体经济的支持力度，也体现了服务实体经济的导向。

中国自贸试验区金融改革创新，要处理好顶层设计和地方探索的关系、区域政策和宏观大局的关系、风险防控与先行先试的关系。要在鼓励地方差异化探索的基础上，准确把握金融改革过程中的系统性、整体性和协同性，逐步与全球金融市场完全对接，在系统性、集成性制度创新上实现全面突破。

建设自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。自2013年中国（上海）自由贸易试验区设立以来，我国自贸试验区数量增至21个，金融管理部门在坚持宏观审慎、风险可控的前提下，大力支持各地自贸试验区金融创新，发布各类金融支持自贸试验区建设的意见和措施，逐步形成自贸试验区金融制度创新框架。各地自贸试验区坚持以服务实体经济、促进贸易和投资便利化为出发点，积极探索金融制度创新，深化金融体制改革，金融对外开放稳步推进，金融服务功能不断增强，金融监管和风险防范机制不断完善，为金融改革开放积累了经验。

为全面反映和总结各地自贸区金融创新的经验，上海金融与发展实验室编写了《中国自由贸易试验区金融创新白皮书（2021）》，报告主要内容摘要如下。

自贸试验区金融改革有助于国家金融改革的扎实推进。自贸试验区金融改革创新以国家金融改革总体战略为引领，与国家整体金融改革相呼应，通过先行先试、积累经验，复制推广到全国，确保自贸试验区金融改革不走偏的同时，自贸试验区作为“试验田”，其试验成果直接关系到能否有效应对国内外挑战，能否有效控制金融开放的系统性风险，能否有效向全国复制推广。因此，对于进一步扎实推进全国金融改革意义重大。

自贸试验区金融改革有助于人民币国际化的稳步推进。随着我国金融业双向开放的不断深入，人民币国际化和自贸试验区建设逐渐相互促进、有益补充。自贸试验区开放、便利的金融制度创新为人民币国际化提供了发力“土壤”，成为人民币国际化的加速器，稳步推动人民币国际化进程。

自贸试验区金融改革有助于资本项目开放的有序推进。党的十八届三中全会明确提出，要推出资本市场双向开放，加快实现人民币资本项目可兑换。自贸试验区金融改革的核心任务之一就是资本项目开放。以开放促改革，以开放倒逼改革。自贸试验区金融改革始终围绕探索和推进资本项目可兑换，不断提高金融市场双向开放程度。

自贸试验区金融改革有助于实体经济的转型升级。自贸试验区金融创新各项措施着眼于支持经济结构调整和转型升级，以服务实体经济发展和促进投资贸易便利化为出发点和落脚点，通过改革红利、内需动力、创新红利等效应助推实体经济转型升级。

一是金融服务在全国范围率先开放

自贸试验区始终坚持以开放促改革，积极扩大金融开放。扩大金融开放包括对内对外两个层面。其中，金融业对外开放的重要体现是通过自贸试验区的外商投资准入负面清单来不断向外商开放市场准入。此外，还包括金融牌照的全领域逐步放松外资金融机构持股比例限制，扩大外资金融机构业务范围，用审慎要求替代准入和资质的限制等内容，不断激发国内外金融机构参与金融市场的积极性。2020年，在投资准入上实现了内外资一致。2020年以后，自贸试验区又进行更深入和多方位的试点，在银行业、证券业和保险业进一步拓展开放空间，落地各项金融业对内对外开放措施。

二是构建有利于风险管理的账户体系

自由贸易账户体系方面，自贸试验区自设立以来，监管层就确立了“一线宏观审慎、二线有限渗透”的监管原则，通过自由贸易账户进行有效监控监测。自由贸易账户可以提供经常项下和直接投资等资本项下的跨境融资、跨境并购、跨境债权、金融市场交易等多领域的本外币一体化金融服务功能，并对跨境资金流动进行逐行业、逐笔、全口径的实时监测，目前已从上海复制推广到海南、广东、天津等地区的部分银行。在NRA账户方面，已有多个自贸试验区的银行可为境外机构办理外汇NRA账户结汇，此外北京自贸试验区还提出“推动境外投资者用一个NRA账户处理境内证券投资事宜”。在本外币合一银行结算账户体系试点方面，2021年7 月26日，全国首批本外币合一银行结算账户体系在深圳、广州、福州、杭州4城市试点，银行账户管理体制改革取得新突破。

三是推进投融资汇兑便利

促进跨境贸易投融资便利化是自贸试验区金融政策试点的重要内容。各自贸区基本都有涉及企业跨境直接投资便利化、个人跨境投资、人民币资本市场开放、对外融资便利化等内容，且大多涉及本币与外币的双向流动，通常与人民币跨境贸易融资业务以及外汇监管联系在一起。2020年6月，为贯彻国家建设粤港澳大湾区战略部署，落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于“扩大香港与内地居民和机构进行跨境投资的空间，稳步扩大两地居民投资对方金融产品的渠道”的要求，中国人民银行会同香港金管局、澳门金管局发布公告，在粤港澳大湾区开展“跨境理财通”业务试点。2021年10月，香港金管局公布19家可开展“跨境理财通”业务的香港银行名单，19家银行均可开展“南向通”服务，其中有16家可同时开展“北向通”服务。

四是扩大人民币跨境使用

扩大人民币跨境使用是自贸试验区金融改革创新试点的重要内容。跨境人民币结算和双向融资方面，大部分自贸试验区已允许开展跨境人民币便利化试点业务。对临港新片区内符合条件的优质企业，实行简化跨境人民币业务结算业务的先行先试，实现更高水平的贸易投资便利化，企业无需事前、逐笔提交真实性证明材料。跨境双向人民币资金池方面，上海自贸试验区于2014年初开始跨境双向人民币资金池业务试点。目前上海自贸试验区政策下的跨境双向人民币资金池，无须人民银行的审批或备案，经办银行即可直接受理企业的业务申请。同时，上海自贸区的跨境双向人民币资金池业务，没有跨境划扫额度限制，只需要资金来源符合监管要求。广东、天津、福建自贸区的优势在于允许归集的资金来源更广。全功能型跨境双向人民币资金池则较一般的跨境双向人民币资金池增加了本外币一体化、日间透支、隔夜透支及理财等功能。目前其已在上海、海南、广东、天津等自贸试验区落地，推动境内外企业集团实现本外币资金集约化管理，拓展资金跨境融通渠道，更好地服务实体经济发展。

五是率先推进利率市场化

上海、天津、福建等自贸试验区均提出开展利率市场化试点，将自贸试验区内符合条件的金融机构纳入发行大额可转让存单的机构范围，在自贸试验区开展大额可转让存单发行试点。上海自贸试验区还提出在试验区内金融机构资产方价格实行市场化定价。完善区内居民自由贸易账户和非居民自由贸易账户本外币资金利率的市场化定价监测机制。条件成熟时，放开区内一般账户小额外币存款利率上限。

六是推进外汇管理改革

外汇管理改革是中国自贸试验区金融创新中几乎都会涉及的内容。主要包括四个方面：一是经常项目便利化；二是资本项目便利化以及健全外债宏观审慎管理；三是跨境资金池；四是商业保理、大宗商品交易平台等领域的外汇管理改革。

七是建设面向国际的金融交易平台

目前，上海、广东、福建、重庆、广西、北京等多个自贸试验区提出通过建立各类交易平台或支持交易平台拓展业务范围等平台建设，促进人民币国际化、吸引境内外投资者。比如，上海自贸试验区推出的上海黄金交易所场内现货黄金交易量位居全球第一位，上海期货交易所多个品种交易量位居同类品种全球第一位，原油期货市场已成为全球第三大原油期货市场，“上海金”“上海油”“上海铜”等价格影响力日益扩大；银行间债券、外汇、货币等金融市场对外开放步伐加快；“沪港通”“债券通”平稳运行，并推出了“沪伦通”“中日交易型开放式指数基金（ETF）互通”。

八是服务新业态新模式发展

金融科技方面，自贸试验区围绕科技金融机构设立、科技金融产品创新、科技应用场景、创新监管试点等方面，不断赋能金融、提质增效。离岸金融方面，包括试点中资银行开展外币离岸业务、发展离岸保险业务、离岸并购业务等内容。绿色金融方面，聚焦绿色债券、碳排放交易、绿色债务融资工具创新、建立绿色金融国际标准方面等内容。融资租赁方面，支持境内外机构设立金融租赁公司、融资租赁公司；支持设立项目公司进出口飞机、船舶和海洋工程设备等大型设备等融资租赁业务；允许符合条件的融资租赁业务收取外币租金等。航运金融方面，沿海、沿江自贸试验区均提出大力发展航运金融。

九是服务国家战略

服务“一带一路”倡议方面，自贸试验区作为金融创新的承载地，不断通过制度创新推动资金融通的便利化、自由化，持续增强对“一带一路”倡议的金融服务功能。此外，自贸试验区的自由贸易账户，同样在服务“一带一路”倡议中起到举足轻重的作用。上海、四川、陕西、海南自贸试验区（自贸港）还明确提出从金融角度加强服务“一带一路”倡议。服务区域经济发展战略方面，各自贸试验区在主动服务和融入“一带一路”倡议的同时，注重发挥区域经济联动和协同发展优势，在开展差异化探索的同时更好地服务国家战略。

十是完善金融监管和风险防范机制

风险防控是自贸试验区金融创新的基础。金融监管能力要与金融开放度相匹配。目前自贸试验区在创新金融监管方面还比较审慎，主要包括“三反”制度、金融综合监管、自贸区特色监测报表等，总体来看监管机制仍缺少制度性的设计，试点创新不够。

十一是优化金融营商环境

自贸试验区通过创新人才服务、法治建设、征信体系、信息共享等，打造国际一流金融营商环境。比如在人才服务方面，临港新片区、海南自贸港、北京自贸区在金融领域国际职业资格认可方面进行创新，允许具有境外职业资格的金融领域符合条件的专业人才经备案后提供服务。在法治方面，上海金融法院作为全国首家金融专门法院，不断通过金融审批机制的创新完善，助力自贸试验区金融开放与创新。2020年，上海金融法院发布了《上海金融法院服务保障中国（上海）自由贸易试验区临港新片区金融开放与创新发展的若干举措》。2021年6月，《海南自由贸易港法》正式出台，完善了海南金融创新的法治顶层设计。在信息共享方面，各自贸试验区通过各种平台助力信息资源匹配。比如，2020年9月，上海自贸区金融产业投资促进平台正式上线，力争实现“第一时间发现项目、第一时间传递信息、第一时间匹配资源、第一时间解决问题”。

一是金融创新案例层出，对实体经济支持力度提高

各自贸试验区金融创新围绕着跨境融资、融资租赁、航运金融、供应链金融、绿色金融、中小企业融资、金融科技等多个领域实现多项金融创新突破，提高了对实体经济的支持力度，也体现了服务实体经济的导向。同时，金融创新覆盖了银行、证券、保险等领域，资产证券化、债券发行、跨境投资、产业基金、保险等领域金融创新案例层出，金融业态进一步丰富。从重要性来看，外汇管理改革、FT账户体系、跨境资金集中运营管理等领域创新的含金量比较突出。上海自贸试验区先后发布10批130个金融创新案例；前海自贸试验区发布了4批共87个金融创新案例；广东自贸试验区发布4批51个金融创新案例；天津自贸试验区发布9批73个金融创新案例；福建自贸试验区发布4批159个金融创新案例等。

二是金融开放不断扩大，市场准入不断放宽

2015年全国自贸试验区版外商投资准入负面清单中，对金融业的限制措施有14项，2017年至2020年版分别下降到13项、3项、3项和0项。随着自贸试验区对外资市场准入的不断放宽，外资银行、民营银行、保险公司、融资租赁等金融机构进一步集聚自贸试验区，集聚效应凸显。比如，2020年，全国新设外资控股合资券商摩根大通证券、全国首家新设外资再保险公司大韩再保险上海分公司、国内首家外资再保险法人机构信利再保险（中国）有限公司落户上海浦东。

三是跨境资金流动便利化程度提高

多个自贸试验区开展外汇管理改革的先行试点，经常项目外汇收支管理进一步简化，外商投资企业外汇资本金意愿结汇等一批经验被复制推广到全国，跨境资金集中运营管理试点范围扩大，上海、海南、天津、广东等四个自贸试验区上线自由贸易账户体系，跨境资金流动便利化程度提高。

四是人民币国际化进程不断推进

自贸试验区人民币跨境使用规模不断扩大，产品日益多样化，推动人民币国际化进程加快、市场化程度提高。

五是金融风险防控稳健有效

金融风险防控是金融开放创新的底线。“十三五”期间，自贸试验区没有出现系统性或者区域性的金融风险，达到了“放得开、管得住”的效果，并且取得了多项创新经验。

自2013年设立上海自贸试验区以来，我国不断推进资本项目收入结汇便利化、优化外商投资准入管理、提高跨境资金集中运营效率、拓宽企业投融资渠道、稳步推进利率及汇率市场化，推进人民币国际化进程，形成了诸多区外复制推广的“自贸试验区经验”，可向全国复制推广的金融开放制度创新取得明显成效。国务院6批集中复制推广的自贸试验区经验中，涉及金融领域的有15项，占比达10.5%。人民银行、外汇局、银保监会自行复制推广的有15项，占总数的20.3%。商务部发布的4批共61个最佳实践案例中，金融领域有11个，占比达到18%。

虽然我国自贸试验区在金融创新方面取得较好成效，但是仍然存在一些不足，主要体现在以下方面：

一是部分金融开放创新仍未取得实质性突破

比如，目前在金融创新水平最高的上海，仍没有资本项目可兑换方面的创新案例。还有一些自贸试验区提出的诸如开展租赁产业配套外汇制度创新试点、专业化地方法人航运保险机构等融资租赁、航运金融业务，也没有创新案例。

二是各地改革创新差异化探索不足

具体来说，在政策性较强的外汇管理改革、跨境人民币使用等领域，各自贸区基本都有进一步简化经常项目外汇收支手续、外汇资本金意愿结汇、直接投资外汇登记下放到银行等创新案例，在人民币跨境使用上，都开展跨境人民币双向资金池业务等，创新内容雷同。在政策性不强的具体业务和产品创新上，往往是常规业务，创新度不足。

三是金融改革创新系统集成不够，呈现碎片化特征

一些自贸试验区金融制度创新的经验往往只涉及某一部门的改革，或者效率提升等方面，缺乏对整个系统或者全局性的考量。由于这些碎片化的金融制度创新在实施过程中只考虑了局部均衡的问题，当它们在全国范围内复制推广时，就要考虑到全局均衡的问题。

中国自贸试验区金融改革创新，要处理好顶层设计和地方探索的关系、区域政策和宏观大局的关系、风险防控与先行先试的关系。要在鼓励地方差异化探索的基础上，准确把握金融改革过程中的系统性、整体性和协同性，逐步与全球金融市场完全对接，在系统性、集成性制度创新上实现全面突破。“十四五”期间，建议自贸试验区金融改革创新在以下重点领域实现新的突破：

一是继续推进资本项目可兑换等制度性改革

目前，中国自贸试验区仍没有资本项目可兑换的案例落地。自贸试验区作为金融改革开放的“试验田”，将进一步利用海南自贸港、上海临港新片区等特殊区域的政策优势，试点和推进基于本外币一体化、跨境资金流动自由便利新账户体系等一系列账户体系改革，持续推动资本项目可兑换将是大势所趋。

二是继续扩大金融对内对外开放

自贸试验区将继续试点和落地诸如降低金融机构准入门槛、扩大业务范围等开放措施，不仅可以进一步完善金融机构体系，而且将进一步扩大金融市场规模，增强辐射力和溢出效应。同时，海南自贸港、上海临港新片区等地的特殊立法权限，也有助于更好地探索与国际金融市场接轨的市场体系、交易制度、监管制度等，扩大国际投资者参与程度，提高金融市场的国际化程度。

三是跨境金融将有更多创新空间

随着外汇管理改革的深入、便利化程度的提升，贸易金融、跨境资金池、供应链金融、跨境融资、外汇交易等业务规模将有较大幅度增长。同时，部分区域开展的离岸金融、离岸贸易结算试点等跨境金融服务也将不断增加，这将为跨境金融服务带来更多市场增量和创新空间。

四是人民币跨境使用将进一步扩大

自贸试验区鼓励境外投资的政策及人民币国际化的持续推进，将提升人民币跨境金融服务能力。同时，可通过追踪管理自贸试验区人民币兑换使用情况并进行风险提示等措施，在风险可控的前提下，探索更大范围、更大规模的人民币跨境使用，拓展人民币跨境金融服务深度和广度。

五是特色金融创新和多元化金融服务将是各自贸试验区更好服务实体经济的关键

自贸试验区将继续围绕特色产业及产业链推动金融创新，并形成包括融资租赁、资产证券化、产业基金、创业基金等多元化的金融业态；打造各类特色交易场所，部分交易场所有可能按照国际市场规则进行改造并引入境外投资者，通过要素市场化配置提升金融辐射力。

六是个人跨境投资有望开展

随着自贸试验区制度创新的不断推进，个人跨境投资有望在部分自贸试验区（港）开展试点，将为中高端个人客户提供跨境理财、全球资产配置的新平台、新空间。

七是继续加大金融科技的运用

跨境电商、数字贸易是自贸试验区的产业重点之一，需要金融科技配套支持。海南自贸港和上海临港新片区的数据跨境流动新政策，更为跨境金融科技的发展提供了新基础。海南自贸港提出了制定区块链金融的标准和规则的目标。

八是继续探索金融监管改革

继续探索金融创新的“沙盒监管”等新方式，进一步加强监管协调，提升跨境资金流动宏观审慎管理水平，确保“管得住”，不发生区域性金融风险。