CAFI洞察 | 普惠金融卓越发展的5年……《中国普惠金融发展报告》（1）

编者按

《构建普惠金融生态体系——中国普惠金融发展报告》（绿皮书）已经在“2021中国普惠金融国际论坛”上正式发布。“绿皮书”一方面对过去五年的普惠金融发展做出中肯的分析，另一方面对未来的发展方向提出可供参考的建议。“绿皮书”内容涉及到了普惠金融改革试验区、农村普惠金融服务站、数字技术的作用、普惠保险、资本市场的支持、包容性创业投资等内容，既具有总结意义，也有前瞻性，是以贝多广院长为代表的CAFI研究团队一直倡导的构建普惠金融生态体系脉络的体现。

从本期“CAFI洞察”栏目起，我们开始摘编“绿皮书”的主要内容，本期侧重对普惠金融过去5年来发展的总结。

一

首轮战略规划的实践、成果及影响

2013年，发展普惠金融成为国家战略。2015年末，我国普惠金融发展的纲领性文件——《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》正式出台。五年来，普惠金融领域的卓越发展得到了国家层面的大力支持。在实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展、发展战略新兴产业等诸多关键战略中，党中央、国务院都明确指出要发挥普惠金融的重要作用。

中国人民银行、银保监会、证监会以及地方政府在推动普惠金融制度、政策和机制创新方面取得了显著成果。落实到金融体系中，大中型银行、小型银行、互联网银行、政策性银行、保险业、证券业机构等共同促进我国金融市场结构不断深化、市场层次愈加丰富，金融体系更加包容。此外，以中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）为代表的社会各界也踊跃投身普惠金融的研究与倡导实践，打造普惠金融领域的智库和交流平台，助力普惠金融体系建设与完善。

“十三五”期间，中国普惠金融发展的广度和深度取得了国际领先的卓越成果，尤其表现为，大中小银行广泛动员、深度参与，基础金融服务基本实现城乡全覆盖，金融科技助推数字普惠金融全球领先，普惠金融改革试验区建设积累丰富经验，基础设施进一步强化，政策体系、指标体系逐步成型，普惠金融理念广泛普及、深入人心。

普惠金融展现出推动社会经济发展的巨大潜力。在助力脱贫攻坚方面，我国普惠金融发展对消除绝对贫困和区域性整体贫困、加速世界减贫进程贡献了重要力量。在支持疫情响应方面，数字普惠金融支持了微弱经济的持续经营。在促进经济增长方面，普惠金融致力于改善金融结构不平衡状态，促进经济社会的可持续发展。我们欣喜地看到，普惠金融不仅与金融稳定实现了相互促进。还为加强国际经验借鉴、促进国际治理做出了突出贡献。

二

普惠金融改革试验区的做法与经验

普惠金融相关改革在许多“点”上积极开拓创新。自2008年至今，普惠金融相关的改革试验区包括了农村金融改革试点/试验区、城市群金融改革、小微企业金融服务改革创新试验区、普惠金融改革示范区/试验区、普惠金融全球倡议（FIGI）中国项目试点县、金融支持产业转型升级改革创新试验区六类，积累了值得推广的宝贵经验。

改革试验区在推进创新实践方面的主要做法包括：

一是盘活微弱经济体产权，助其获得融资支持和财产性收入。

二是创新模式与产品。

三是聚合多元服务生态。

改革试验区在建设综合机制方面的主要做法包括：

一是完善风险防控机制。

二是保护金融消费者权益，维护金融稳定。

三是创设发展监测指数，推进改革进度。

在此基础上，我们将普惠金融相关改革的主要经验总结为四个方面：

一是政府有为、政策稳定——政府需要在建设金融基础设施、培育金融环境、解决市场失灵等领域积极作为，同时保持改革政策的稳定。

二是要素有价、配置有效——市场配置有效的前提是要素的价值是较为透明的、要素的价格是相对公允的，普惠金融改革需要推动数据、信用、产权等市场要素的价格向其价值收敛，同时探索对人力等传统要素的重估，激发人才队伍的积极性和创造性。

三是市场分层、竞争适度——要尽可能避免出自好意的普惠金融政策扭曲市场，并适度引导市场主体扬长避短、找准定位，推动金融结构的丰富完善、金融生态的长远强韧。

四是客户导向、德能兼备——“以客户为中心”是绝不能漂移的方向，普惠金融服务的供应商既要有情怀、负责任，又要有金融技术、科技能力，才能够持续不断地优化和创造产品和服务。

三

助农取款服务点的发展历程、现状及前景

过去五年来，我国普惠金融在“面”上的发展也取得了世界性成就。

为实现农村经济活力的释放和农村金融市场的建设，中国人民银行将开展助农取款业务试点的成功经验推向全国，并适时提出助农取款点逐渐向农村普惠金融服务站转型。在助农取款服务点发展过程中，地区间不均衡是一个较为突出的问题——发达地区的助农取款服务点已经成功向农村普惠金融服务点升级转型，而一些欠发达地区的助农取款服务点还在布局中。

与此同时，发达地区农村普惠金融服务点的探索呈现出以下特点：一是探索政府与市场关系建设，二是探索政府间协同部门合作，三是探索市场中银行权限下放，也因此引发了农村普惠金融服务点对金融稳定带来的挑战，以及商业银行和农村基层自治组织在服务点人员选用的话语权问题。

为此，在农村普惠金融服务点的建设布局、政策支持和政策监管等方面，建议发达和欠发达地区采取与自身发展阶段相适应的措施，不断优化网点布局，通过建立培训和监管机制促进良性发展，通过对接金融和科技公司推动数据流通，通过丰富功能和产品助力农村生产经营。

四

数字技术在普惠金融发展中的作用

五年来，我国数字普惠金融实现了跨越式发展，深刻改变了社会生产、生活方式及经济结构。

一是数字支付的应用世界领先，促进数字经济蓬勃发展。

二是数字信贷日趋成熟，银行业数字化转型蔚然成风。

三是互联网金融市场不断拓展，保险、理财线上化趋势明显，保险科技和资管科技深入到业务中后台。

数字技术成为推动普惠金融发展的关键力量。

数字技术帮助普惠金融服务提升了服务效率，降低了金融服务的渠道和信息成本，创造了更多贴近需求场景的金融服务，分散了消费者投资风险和金融机构风控风险，最终覆盖了更多长尾客户，丰富了金融市场层次结构。

数字平台对普惠金融的发展发挥了“助媒作用”。

数字平台通过减少交易成本和信息不对称程度，拓展了普惠金融的交易边界，创造新的交易动力，与传统金融机构形成竞合关系，对金融机构起到“助媒作用”。

五

普惠金融政策的演进历程、

作用机制及效用分析

普惠金融取得的长足进展离不开背后一系列政策的制定、出台与实施。在行政管理上，政策由“松”渐“紧”；在货币政策上，由“大水漫灌”改为“精准滴灌”；在机制设计中，面对政府和市场的定位，愈发强调市场调控的主导性和重要性；在风险防控中，对各类金融创新与系统性风险的把控愈发成熟。

作为普惠金融政策的接收方，地方政府从地方财政出资、地方行政管理、地方机构改革三个方面辅助落实中央政策。同时，各地方的主要差距在于财政出资能力，并形成了财政出资的优先级，加大了不同地区间的差距。

作为普惠金融服务的供应方，国有大型银行响应国家政策进入普惠金融领域，获取了普惠金融客群中的优质客户，倒逼中小银行不断下沉；中小银行既受制于中国人民银行货币政策和宏观审慎管辖，又受到地方政府和金融主管部门干预，不断下沉、深耕本地普惠金融市场，最终惠及原来不能得到金融服务的群体。

与此同时，基于普惠金融政策的放权和让利机制，部分逐利资本也在某些方面找到了扭曲和挪用政策的红利空间。由于市场中强势主体的议价能力远强于微弱经济体，即使金融资源与服务的供求关系被行政矫正，逐利的市场主体仍可能会想办法占据普惠金融的政策红利，导致金融资源无法按预期想的下沉到最底端。普惠金融是对原有的不公平的一种消弭，但仍需解决的问题是如何精准触达政策设计的初衷群体

THE END

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