审判研究 | 第21期 以县级人民政府为被告的行政案件提级管辖反思与微调——基于法院级别管辖实证样本的考察

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作者简介

崔胜东

上海铁路运输法院审监庭（研究室）副庭长

田洋洋

上海铁路运输法院行政庭法官助理

以县级人民政府为被告的行政案件提级管辖反思与微调——基于法院级别管辖实证样本的考察

内容摘要

《行政诉讼法》将县级人民政府为被告行政案件管辖提级，与有关简易程序的规定存在内在价值差异，而基于实证考察，提级后中级法院、高级法院办案压力骤增，并由申诉程序致最高法院办案压力同步剧增，必然影响高级法院、最高法院审判指导功能发挥。要重新检视提级管辖思路，在现行法律框架内微调。首先，合理确定例外情形，将县级人民政府信息公开、行政复议不予受理或程序性驳回案件调整由基层法院管辖。其次，以被告行政层级降低实现管辖级别下移，可从行政组织角度，通过行政机关、机构调整或者职能变更降低被告层级；还可从行政救济角度，通过被告主体资格制度再设计、内涵再厘清及调整经上级批准行政行为的行政复议被申请人确定标准等直接或间接方式，实现被告行政层级降低。

县级人民政府 行政案件 提级管辖 职能定位

2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，坚持符合国情和遵守司法规律相结合，进一步明确四级法院职能定位。在行政诉讼中，不同审级审判权配置合理的管辖制度是行政审判公正有序推进的程序性起点。十八届三中全会已将行政诉讼司法管辖制度列为17项司法改革任务之一，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》也提出“推动完善民事、行政案件级别管辖制度”的要求。2014年《行政诉讼法》修正后，将对县级以上地方人民政府所作行政行为提起诉讼的行政案件规定由中级法院管辖，实现了县级人民政府为被告行政案件管辖的全面“提级”。其目的在于摆脱地方权力的干预，提高司法公信力，实质契合了司法体制改革的目标。自修正后的《行政诉讼法》2015年5月1日实施以来，县级人民政府为被告行政案件管辖权上提是否实现了制度设计初衷，是否带来新的影响，都值得回顾、检视。2021年3月25日，最高法院公布了《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》），对相关案件被告主体确定标准进行释明，而被告层级的变化必然影响诉讼管辖级别的确定，这也从侧面印证了研究县级人民政府为被告案件提级管辖问题的必要性和价值。

一、以县级人民政府为被告行政案件管辖规范演进与内在困境

管辖制度是行政审判的核心问题之一，是确保行政诉讼公平、公正的重要前沿端口。级别管辖与地域管辖构成了行政诉讼管辖制度的纵横脉络，前者解决的是上下级法院在案件管辖层级上的分工，后者解决的是由同一层级不同地域法院管辖的问题。本文所述提级管辖自是从级别管辖角度形成的管辖层级上提。

行政权力扩张，“大政府”的行政管理模式以及我国长期存在的“官本位”思想决定了管辖法院的确定总是被认为与案件的裁判结果密切关联。为实现司法维护社会公平正义的宗旨，确保行政审判权公正行使，行政诉讼管辖，尤其是基于被告行政层级的案件管辖规定一直在进行调整。

（一）渐进提级：以县级人民政府为被告行政案件管辖规范考察

1989年《行政诉讼法》第14条第二项规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的行政行为提起的第一审行政诉讼由中级法院管辖。同时，第14条第三项规定本辖区内重大、复杂的案件也由中级法院一审管辖。因此，1989年《行政诉讼法》未规定以县级人民政府为被告的案件由哪一层级法院管辖，自然一般可由基层法院管辖。

2000年最高法院颁布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》），其中第8条第一项规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”为1989年《行政诉讼法》第14条第三项中的“本辖区内重大、复杂的案件”，应由中级法院进行管辖。该规定第一次明确被告为县级人民政府行政案件的管辖级别，但也未绝对限定，“基层人民法院不适宜审理”仍有一定解释空间。从前项规定的出台背景看，当时的司法解释制定者认为，审判实践中，被告为县级以上人民政府的案件主要集中在土地、林地、矿产等所有权和使用权争议案件，公民、法人或其他组织的相应诉讼相当一部分在当地影响较大，处理不好直接影响当地安定团结，受到的干扰较大，案情相当复杂，所以不宜由基层法院一审审理，应由中级法院管辖。

2008年最高法院颁布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《管辖规定》）对以县级以上人民政府为被告行政案件的管辖情况进一步明确，即除以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件外，其他均由中级法院管辖。相比《执行解释》，《管辖规定》限缩了该类案件的管辖权限。若说《执行解释》已意识到同级司法机关制衡同级政府存在困境，那么《管辖规定》则是将这种意识进行强化，并且去除了之前的弹性空间，但仍保留了以县级人民政府名义办理不动产物权登记案件由基层法院管辖的例外。

2014年修正的《行政诉讼法》第15条第一项规定，以县级以上地方人民政府为被告的行政案件由中级法院管辖。相较既往规范，《行政诉讼法》进一步强化了《执行解释》《管辖规定》一以贯之的意图，从法律层面上将以县级人民政府为被告的行政案件管辖级别上提至中级法院，实现了类案管辖的全面提级。

（二）内在困境：提级管辖标准与其他规定不协调

《行政诉讼法》修改过程中，立法者认为，以县级以上地方人民政府为被告的案件主要集中在土地、林地、矿藏等所有权和使用权争议案件、征收征用土地及安置补偿案件等，这类案件一般在当地影响较大，案件相对复杂，易受当地政府干预，规定这类案件由中级法院管辖，有助于人民法院排除干扰，公正审判。因此，将县级人民政府为被告案件管辖权上提，调整的根本标准就是该类案件重大复杂、易受干预。

但是这一标准却与《行政诉讼法》第82条第三项存在内在矛盾。该项规定，政府信息公开案件可以适用简易程序。政府信息公开案件案情相对简单，且案件数量较多，适用简易程序更符合提高审判效率、节约司法资源、降低诉讼成本的考量。此时，一方面以县级人民政府为被告的政府信息公开案件因案情简单，可以适用简易程序，进行快速审理；另一方面又要由中级法院管辖，理由是其重大复杂、易受干预，这就形成了事实上的悖论。且事实上，信息公开案件相对简单，行政机关一般也无进行干预的强烈动力。

二、以县级人民政府为被告行政案件管辖现状与问题

为客观呈现提级管辖后的司法现状，笔者选取S省高级法院、最高法院以及全国法院相关年份行政案件审理情况为考察样本，对以县级人民政府为被告行政案件由中级法院管辖后的传导影响进行分析。

（一）案件管辖现状

1.S省高级法院二审行政案件总体收结情况

上图显示，在2010年至2014年期间，S省高级法院受理二审行政案件的数量总体平稳，均在200件以下。但2015年是一个分界点，其后六年间，该院受理二审行政案件数量相比以前年份，虽不同年份有所波动，但总体增幅较大。

2. S省高级法院受理以县级人民政府为被告行政案件数量及申诉情况

从图2可见，2015年以后S省高级法院受理的被告为县级人民政府行政案件数量增长明显。一方面，将前述案件提级至中级法院管辖，大幅增加了地方高级法院二审审判压力，而在此期间，该院行政审判法官数量没有大的变化（2015年后因庭内法官助理入额，审判员有所增加，目前为10名审判员），未出现大幅扩充行政审判队伍的情况。另一方面，从图3可见，包括将以县级人民政府为被告行政案件提级管辖在内的各项新行政诉讼法制度实施后，行政申诉案件持续保持高位。

3.最高法院行政再审及审判监督案件数量情况分析

从图4可见，2015年后最高法院受理行政再审及审判监督案件的数量较之前增幅巨大，在前几年数量整体变化不大情况下，2015年再审及审判监督行政案件数量约是2014年的4倍，后案件数量更是持续增长，2020年的数量已是2014年的30倍之多，增幅之大令人瞠目。

4.提级管辖总体成效评价

检验法律制度或规定的司法成效，无公认、统一的权威性指标。就行政审判质效来说，若相对合理确定案件质效，大体可从公正、效率、办案负荷等多个指标维度考量。公正指标可从被告败诉、撤诉情况进行测定，将被告败诉情况考虑在内，是因在现行制度下败诉率高低一定程度上能够反映司法机关能否摆脱行政权力干预以及监督依法行政的力度强弱，而将撤诉情况一并统计在内，系因撤诉案件中大多数已通过诉讼满足或部分实现了原告诉求；效率指标则主要考察办案天数，但《行政诉讼法》修正后一审审限由三个月调整为六个月，修改前后无法直接对比，故可比较全部案件平均审理天数与对应法定审限的比值；办案负荷则主要考察比较法官个体的办案数量。但因缺乏精确的法官数量，行政法官个体办案量无法得出准确数值，后文再进行局部考察。这里以全国法院为范围，仅就前几项数据进行概括性观察。

（二）基本结论及衍生问题

从以上现状可得出若干基本结论：首先，《行政诉讼法》修改后，以县级人民政府为被告行政案件增幅较为明显；与此同时，行政申诉案件数量也同步持续增加。其次，以县级人民政府为被告行政案件提级管辖后的审判质效呈现不同样态。行政机关败诉及协调化解案件占比（公正比系数）虽若干年份有所下降，但至2020年与提级前基本持平；平均办案天数与法定办案期限的比值（审限效率比）则总体呈下降趋势。也就是说，提级管辖后，审判公正性总体变化不大，但审判效率下降明显。最后，从S省高级法院受理的县级人民政府为被告的行政案件情况看，2015—2020年间，该类案件收案平均增长率为23.8%，该院同期二审案件收案平均增长率为3.5%。该院县级人民政府为被告行政案件平均增长率远高于同期二审案件平均增长率，也即管辖调整对高级法院的影响较大，大幅增加了其办案压力。

从上可见，随着提级管辖相关规定的实施，相当一部分原由基层法院管辖的一审案件流向中级法院，进而导致中级法院、高级法院案件大幅提升。甚至更严重的是，因办案压力的传导，中级法院作为一审法院案件增加，二审为高级法院，而再审申诉案件则流向了最高法院。无论是最高法院还是高级法院，在四级法院的职能定位上，两者不仅是办案机关，更多的是全国或地方上的审判指导机关，且后者职能是更重要的职能。但目前案件的大幅增加，加之行政案件体量在法院全部案件中总体占比较小，以及司法改革、内设机构调整等原因，行政审判力量一般不会大幅增加，因此最高法院、高级法院的审判指导功能受到较大影响。图1中，S省高级法院二审收案、结案整体大幅增加，但2010年至今，行政庭审判力量增加有限，即使以审判法官最多时的10名计，且将申诉案件及一审案件排除在外，仅二审案件的结案，2015—2020年六年间，每名法官平均二审结案数为70.5件，办案压力可想而知，又如何有余力从事审判之外的审判指导工作？同理，在其他因素相对变化较少情况下，最高法院受理行政申诉及审判监督类行政案件数量的迅猛增长必然在一定程度上对其指导全国行政审判工作产生一定影响。可以说，提级管辖一定程度上冲击了四级法院的职能定位。

三、县级人民政府为被告行政案件管辖提级动因与检视

（一）提级动因分析

行政案件提级管辖固然有其积极作用，但无论规范意义上制度规定的内在冲突，抑或实证意义上对四级法院职能定位的冲击，都凸显其不可忽视的“附带”性影响，甚至对其立论根基产生质疑。这就需要探究《行政诉讼法》将县级人民政府为被告行政案件提级管辖的因由。

1.减少地方干预

通常认为，一般地域管辖易受到地方党政机关等外部干预，形成“法院地方化”或“地方保护主义”。就以往级别管辖而言，法院的人事、财政等都受制于地方党政机关，法院院长也需接受地方政法委的协调，司法活动尤其是行政诉讼活动较难独立于地方政府。多年来，“县法院审不了县政府”的尴尬状况一直存在，从地方法院对管辖制度的探索到最高法院对管辖制度的改革一直围绕去“地方化”这一目标，力求实现独立、公正审判。将以县级人民政府为被告行政案件提级至中级法院管辖，是从法律层面实现对一般地域管辖和级别管辖的突破。在“大行政权”背景下，县级政府作为地方强权机关，对其作为被告的行政案件势必产生一定影响，将该类案件提级至中级法院管辖初衷亦在于减少县级政府的干预，实现中级法院对该类行政案件的独立、公正审判。理论上，该举措应有一定成效：一方面，高层级法院的审理有效摆脱了案件所涉政府对同级基层法院的影响，作为被告的县级人民政府在庭审、应诉过程中也会“积极应对”；另一方面，一定程度上改善了群众对行政诉讼制度的认知，越来越多的行政相对人寄希望于通过诉讼途径而非信访解决行政争议，进而对行政诉讼制度产生信赖。

2.对上级法院专业审判能力的信赖

上一级法院法官水平高于下一级法院法官，这是确定案件级别管辖的重要预设前提。从内部看，一般认为以县级以上人民政府为被告的案件，专业性、政策性较强，基层法院行政审判能力有限，经济不发达、法治水平相对落后的地方基层法院行政庭审判人员数量更少，由中级法院管辖可以保证审判的专业性、公正性，提高行政审判水平。从外部看，受传统文化和社会现实的影响，普通公众有着“迷信上级”的心理，认为中央优于地方、上级优于下级，法院级别越高，其专业性和公正性越高。

3.管辖改革探索的发展需要

一直以来，行政案件管辖改革是人民法院行政审判工作的重要内容之一。不可否认行政诉讼异地管辖、集中管辖等管辖制度改革举措对提升行政审判的公信力和权威性有一定价值，有利于减少信访问题，提高服判息诉率，实质性化解行政纠纷。但不可忽视其中存在的问题，异地管辖改革过程中突出的问题之一便是诉讼成本的问题，对群众而言，异地管辖客观上增加了其交通费、差旅费等诉讼成本，尤其是交通不便、路程遥远的偏远地区，极不便于行政诉讼的提起，这与保障当事人诉权、方便当事人起诉的价值相冲突；对于行政机关而言，有效的“府院联动”有利于行政争议的实质性化解，法院与地方党政机关在促进实质性化解行政争议上更容易达成一致，异地管辖增加其干预难度的同时，也加大了化解争议的难度。集中管辖力求建立与行政区划适当分离的管辖制度，减少对公正审理行政案件的干扰，整合行政审判资源，提高行政审判水平。诉讼的目的在于定分止争，行政诉讼的目的更在于行政争议解决，对法院而言，作出裁判容易，但相关裁处能够解决纠纷也是其重要价值追求。异地管辖、集中管辖举措固然一定程度上促进公正审理，但使法院在处理行政纠纷时难以得到地方党政机关有效支持，无法全面、透彻把握案情，协调化解矛盾的难度增加，容易造成“官了民不了”的局面。这也就要求《行政诉讼法》需要对前期管辖探索进行回应或修正，从规范层面总结经验并作出发展性制度规定。

（二）调整思路：提级管辖修改逻辑的修正

如前所述，对于以县级人民政府为被告行政案件的提级管辖，无法简单地用成效好差进行武断判定，公正比系数和审限效率比系数总体呈现不同的样态。但随之而来的影响又是客观存在、无法回避的，这就需要反思前述提级管辖的修改思路。

相较而言，中国老百姓更信赖高层级法院，认为高层级法院不易受地方权力影响，将以县级人民政府为被告行政案件提级至中级法院管辖会提升司法公信力，尤其是征收、强拆等易受地方政府影响的案件，提高审判级别确有必要。但是从行政诉讼立法宗旨来看，其不可避免对落实矛盾化解在基层、实质性解决行政争议产生一定负面作用。另外，也会带来诉讼成本提高，不方便诉讼及审判的情况，这一点从贵州黔南法院集中管辖实施过程中凸显出的“两不便”问题可初见端倪。

预防地方干扰是提级管辖的一个重要目的，而地方权力的影响主要体现在人民法院机构设置的地方化、法官选任上的地方化以及经费来源的地方化。但在司法改革及综合配套改革逐步深入推进的当下，随着地方法院人、财、物由地方高级法院统一管理以及法官员额制的推行，基层法院对地方政府的依赖性大幅降低，审判独立性日渐凸显。因此，法律修改时以被告层级作为管辖级别确定标准与当时社会发展状况相符，但现在的社会现实、司法管理体制较几年前已然发生显著变化，再简单地依此确定管辖级别，已失去事实前提，与现时背景及趋势不相契合。可以说，提级管辖并非实现公正的“绝对真理”。

即使从司法经验出发，也不难发现，提级管辖亦不必然是解决预防办案干扰、保障案件公正审判的高效举措，其负面效应也应关注。如2007年《民事诉讼法》将1991年《民事诉讼法》第178条中当事人可向原审法院申请再审的内容删去，仅规定当事人可向上一级人民法院申请再审，一方面通过申请再审案件管辖上提切实保障了当事人的申请再审权，另一方面导致上级法院特别是高级法院和最高法院受理申请再审案件增多，审查质量效率难以保证，后2012年《民事诉讼法》又进行了调整，规定当事人一方人数众多和当事人双方均为公民的案件也可以向原审法院申请再审，将特定情形案件审级再次下移。

当然，这也并不意味着对提级管辖正当性或其效果的全面否定，而是说县级人民政府为被告行政案件提级管辖方案并非不可挑战或不可更改，需要进行检视并进一步修正。

四、以县级人民政府为被告行政案件级别管辖微调路径

接前文所述，提级管辖的具体方案需要进一步修正。“破”易“立”难，如何从行政救济整体制度建构角度，围绕提级管辖动因对衍生出的问题进行妥善应对与调整，就成为亟需研究的课题。

（一）调整方式：在现行法律框架内微调管辖设计

解决管辖制度导致的四级法院行政案件数量“倒金字塔”分布等问题，可以通过行政诉讼法律规范的修改来实现，但2014年以来，《行政诉讼法》已经两次进行修正，因此近期已缺乏修改契机。同时，为确保法律的稳定性，也不宜动辄修法，而应尽量在目前法律框架内进行调整。

1.通过高级法院指定管辖试点微调

《行政诉讼法》第23条第1款对指定管辖进行了规定。所谓指定管辖，即上级法院依照职权指定下级法院对行政案件行使管辖权。指定管辖是法定管辖的补充，其适用情形主要有两种：一是有管辖权的法院由于特殊原因无法行使管辖权，报请上级法院指定。这种原因既可能是法律上的原因，也可能是事实上的原因。二是由于两个以上法院对管辖权发生争议，协商不成，报由共同的上级法院指定管辖法院。为了保障审判公正，避免受地方干预，也可考虑采用指定管辖的方式进行管辖试点调整，但为了尽量保证试点的权威性、合法性，宜由高级法院进行指定或参照《行政诉讼法》第18条第2款规定报经最高法院同意后由高级法院进行指定。

由高级法院根据本区域内审判工作的实际情况以指定管辖的方式，指定基层法院集中管辖当地县级人民政府为被告案件，实现将矛盾吸附在当地、化解在基层的目标，既合法合规，确保了法律稳定，又契合了司法体制改革的价值和目标。

2.通过司法解释微调

通过最高法院司法解释对行政诉讼管辖制度进行调整是另一个可尝试的途径，既有可能，也有可操作性。其一，通过司法解释明确管辖制度已有先例，有经验可循。1989年《行政诉讼法》实施后，最高法院即通过《执行解释》《管辖规定》等司法解释来明晰、解决管辖问题，取得较好效果，相关制度也被修正后的《行政诉讼法》所吸收。比如本文所讨论的县级以上人民政府所作行政行为被诉由中级法院管辖的规定，即源于《管辖规定》第1条对于1989年《行政诉讼法》第14条第三项重大复杂案件的解释性规定。又如新近发布的《被告资格规定》，有学者也对以司法解释形式明确诉讼被告的认定，并使行政诉讼管辖制度更加精细化表示肯定。其二，司法改革推进平稳也为司法解释的调整提供了可能。目前司法体制改革逐步深入推进，渐近稳定，以司法解释形式对行政诉讼管辖制度进行更新和完善，也与司法体制改革目标相一致。

（二）调整路径：合理确定例外情形及被告层级

1.合理确定例外情形

将被告为县级人民政府的行政案件管辖级别进行提级，其根本目的在于防止地方干预，提高审判公信力。那么对于案情相对简单，行政权力干预程度有限或可能性较小的案件，可作为由中级法院管辖的例外情况，交由基层法院管辖。结合司法实践现状，笔者建议将以下几类案件一审调整由基层法院管辖。

第一类：政府信息公开案件。政府信息公开案件适用简易程序进行审理，是因该类案件案情相对简单，权利义务关系明确，实体争议不大，事实相对清楚。另外，对于政府信息公开案件，行政机关一般不会也无较大动力进行干预，法院在审理此类案件时裁量空间亦有限。因此，该类案件可规定由基层法院进行审理。

第二类：行政复议不予受理或程序性驳回案件。在县级人民政府为复议机关时，按照目前《行政诉讼法》复议维持双被告的规定，该政府作出维持决定时，被告为该政府（复议机关）及其所属部门（原行为机关），审理的行为标的为政府部门所作原行政行为及县级人民政府所作行政复议决定。在这类案件中，级别管辖依原行为机关确定，由基层法院管辖。且仅就行政复议决定合法性而言，人民法院不仅要审查复议机关受理复议是否符合法律规定，也要审查相关复议程序是否合法、事实的认定或证据补强是否有据、适用法律是否准确。前者审查为程序性审查，后者为行政行为的实体性审查。一般而言，是否符合受理条件的程序性审查难度要小于行政行为实体审查。但当县级人民政府对复议申请作出不予受理的决定或者程序性驳回行政复议申请决定时，申请人不服，起诉该不予受理或驳回决定，被告是县级人民政府，按级别管辖确定由中级法院审理。这里就存在一个悖论：县级人民政府作出予以维持的复议决定时由基层法院进行对象更多、强度更深、难度更大的审理，作出不予受理决定时由中级法院仅就是否符合行政复议受理条件进行浅层司法审查，这与《行政诉讼法》中由中级法院审理疑难复杂案件的设计意图明显不符。因此，对于县级人民政府作出的行政复议申请不予受理决定或程序性驳回决定可调整由基层法院管辖，更符合级别管辖规定制度初衷。

2.以被告行政层级降低实现管辖级别下移

除前述通过案件类型确定由基层法院管辖相关案件外，还可充分利用现有法律资源实现被告层级下移，进而实现审级降低的目标。被告层级下移有两种路径，具体阐述如下。

第一种是从行政组织法的角度，通过行政机关、机构的调整或者职能变更影响行政诉讼被告的层级。如2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，而在条例实施前，集体土地使用权、土地承包经营权等不动产权利登记证书一般由区、县人民政府制发，对应诉讼的被告也是县级人民政府。而根据《行政诉讼法》第26条第6款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，在条例实施后，对应行政诉讼的被告是不动产登记机构，管辖法院由中级移至基层，由此实现了级别管辖的自然下移。这种方式以行政组织的变化为前提，依赖于国家机构的革新，不是行政救济规范层面的调整范畴，只是若行政审判恰当利用党和国家机构不断调整的契机，也可一定程度上实现前述目的。

第二种是从行政救济法角度，通过制度规定或解释在不同行政主体间确定低层级机关为诉讼被告。具体而言，以下两种情况可予考虑：一是在确定相关案件被告主体资格时，通过制度设计或内涵厘清，直接实现被告层级下移。如县级人民政府根据《城乡规划法》第68条的规定责成有关部门对违法建筑予以强拆的行为，各地在确定该类案件被告时不尽一致，有的以被责成部门为被告，有的以县级人民政府为被告。对此，可以通过法解释，明确将“责成”作为内部职权行为，按照“谁行为谁被告”的原则将被责成部门确定为被告，据此实现优化级别管辖、将矛盾化解在基层的目标。事实上，最高法院《被告资格规定》即主要采取此种方式。包括前述情形在内，县级以上人民政府指导行为、土地征收中的强制拆除、将履责申请送法定下级政府或职能部门等情况下被告的确定坚持以“谁行为谁被告”为基本原则，限缩了以县级以上人民政府为被告情形，形成主要以下级政府或职能部门为诉讼被告的格局，进而降低审级。二是调整经上级批准行政行为的行政复议被申请人确定标准，间接实现被告层级下移。经上级批准行政行为在执法实践中较为常见，如土地管理领域就存在大量此类行为。《土地管理法》第46条、第47条规定，征收土地按土地类型不同由国务院或省级政府批准，经批准后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因之产生的行政复议，就存在被申请人的确定标准问题。近阶段，《行政复议法》正在修改，司法部发布的《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》第22条规定，“行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出行政行为的，批准机关是被申请人”。该规定系新增规定，源于《行政复议法实施条例》第13条。而《执行解释》第19条及2018年2月8日施行的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第19条均规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。也即行政复议与行政诉讼法律规范对于经上级批准的行为所提救济，被申请人（被告）的确定存在明显差异，由此也导致涉诉后的级别管辖存在不同。以县级人民政府所属部门为例，该部门经县级人民政府批准后实施某行政行为，当事人直接起诉，以署名机关为被告，被告可能是县级人民政府，也可能是县级人民政府所属部门，管辖法院可能是中级法院，也可能是基层法院；如果当事人先申请行政复议，则被申请人为作为上级的县级人民政府，复议机关则为县级人民政府的上一级政府，无论作出何种复议决定，当事人不服的，按照现行《行政诉讼法》的规定，均应由中级法院管辖。该类行为是否经过复议，管辖审级差异明显；若按目前正在征求意见的《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》第10条的规定，当事人起诉的标的是作为原行为的县级人民政府的批准行为，那么亦应由中级法院管辖。所以，可以利用《行政复议法》的修改契机，废除由批准机关作为被申请人的规定，采取由署名机关作为被申请人的模式，从而使部分经上级批准行政行为案件审级降低。

总之，《行政诉讼法》修正时系根据当时客观现实确定了级别管辖的规定。随着社会发展及司法改革的推进，再仅以被告是否为县级人民政府确定案件的管辖级别就过于刚性，甚至冲击了四级法院的职能定位与分工，有必要根据工作实际确定相应的例外情况或厘清相关行政救济制度规定。上文所述级别管辖微调方案，不致过分冲击现有法律体系，基层法院也有能力审理、消化案件并将行政争议化解在基层，更可在一定程度上减轻高级法院、最高法院的办案压力，充分激发其审判指导功能，进一步推动行政诉讼体系整体顺畅运作及裁判统一。

*原文刊载于《中国应用法学》2021年第4期，因篇幅所限，注释已略去。

责任编辑 | 黄诗原

素材提供 | 崔胜东 田洋洋