乡村产业政策演进与对策建议

在传统农耕社会，农业是农村的主导产业，乡村产业发展问题，一定程度上就是农业发展问题。 新中国成立后，我国长期执行计划经济体制，为保证粮食安全，乡村产业长期以粮为纲，粮食生产成为农村的主导产业。 改革开放后，农产品统派购制度取消，乡镇企业异军突起，乡村产业才开始蓬勃发展。 2020年农业农村部印发《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》明确提出： “产业兴旺是乡村振兴的重点，是解决农村一切问题的前提。 ”只有加快发展乡村产业，实现乡村产业振兴，才能更好推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。 回顾改革开放以来乡村产业发展的不同阶段，总结分析不同历史时期我国对农村产业融合发展出台的政策演变，能为乡村产业更好更快发展提供政策支持。

贸工农一体化发展阶段

（1978—2000年）

党的十一届三中全会后，农产品市场逐渐开放，农产品加工企业和销售企业不断增多。但长期以来，受传统的计划经济体制影响，我国农产品的生产、收购、加工以及进出口等环节相互脱节问题严重，导致许多农产品加工领域乱上项目、盲目竞争、粗放增长，造成农产品产销衔接不畅，“买难卖难”矛盾不断产生。基于此，党的十四届五中全会明确提出，要“大力发展贸工农一体化经营”，将农产品生产、加工、销售等环节紧密联系起来，有效衔接生产和流通，实现农产品的多层次加工增值。贸工农一体化发展阶段，主要有两个发展重点：

一是支持大宗农产品进行贸工农一体化发展。 1997年国家经贸委发布的《关于发展贸工农一体化的意见》中明确提出根据不同农产品生产、加工、流通的特点，加大对贸工农一体化的支持力度，主要选择两类农产品进行：一是粮食、棉花、油料、糖料、烟草、生猪等种植、养殖面广的大宗农产品，重点探索加强产销衔接的办法；二是自然条件和技术条件要求高、产品附加值高的特色农产品，重点促进农产品生产与加工协调发展。

二是重点发展“贸工农”出口商品基地建设。 乡镇企业产能巨大，但国内市场消费不足，为了推进乡镇企业与国际市场接轨，进一步提高出口创汇能力，根据1996年国家计委等部门联合发布的《乡镇企业“贸工农”出口商品基地建设专项贴息贷款项目管理办法》，“九五”期间安排乡镇企业“贸工农”出口商品基地建设专项贴息贷款，重点选择包括推动农业产业化、带动创汇农业发展在内的项目。

农业产业化经营发展阶段

（2000—2016年）

进入21世纪后，我国农业发展进入新阶段，加入世界贸易组织更是对我国农业带来新的机遇与挑战，国际农业竞争已经不是单项产品、单个生产者之间的竞争，而是包括农产品质量、品牌、价值和农业经营主体、经营方式在内的整个产业体系的综合性竞争，迫切要求对农业和农村经济结构进行战略性调整。农业产业化经营是在贸工农一体化的基础上，加入管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营，不仅可以延长产业链，提高初级农产品的附加值，增加农民收入，而且有利于农业专业化、社会化、商品化的发展，提高农业的整体效益。2000年农业部、国家发展计划委员会等部委发布了《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，意味着我国正式进入农业产业化经营时期。2006年农业部、国家发展和改革委员会等部门发布的《关于加快发展农业产业化经营的意见》是我国推进农业产业化经营的核心文件。农业产业化经营时期重点内容包括以下三个方面：

一是以龙头企业为重点带动农业产业化经营。 龙头企业是发展农业产业化经营的关键，担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地生产与农户经营的重任。根据2000年《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》要求，择优扶持一批有优势、有特色、有基础、有前景的重点龙头企业，在较短的时间内创造引导农业和农村经济结构调整的骨干力量，形成若干个和国外农产品加工企业能够抗衡、更具竞争力的企业集团。

二是加大农业产业化经营金融支持力度。 财政部、中国农业银行、中国农业发展银行、国家农业综合开发办公室联合出台了《关于积极开展合作共同推进农业产业化经营的通知》《关于落实农业产业化经营贴息贷款项目的实施意见》《合作扶持农业产业化经营推进现代农业发展的意见》等政策文件，进一步为符合条件的农业产业化龙头企业所需收购资金提供供给，探索和完善政府与银行联手扶持龙头企业发展的区域合作模式。

三是探索土地经营权入股发展农业产业化经营。 党的十八届三中全会提出允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营，对深度融合农业产业链上各参与主体、优化组合各类生产要素具有重大意义。在县级行政区和农村改革试验区开展经营试点后，2018年，农业农村部等部委（局）发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，正式要求在全国范围内完善土地股份组织运行机制，加大支持力度等土地经营权入股发展农业产业化经营的政策保障。

农村产业融合发展阶段

（2016年 至今）

返乡创业青年发展野菜种植产业带动周边300余人就业

2015年中央一号文件首次提出“推动农村一二三产业融合发展。”农村一二三产业融合发展突破产业化发展边界，将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置，使一二三产业之间紧密相连、协同发展。国务院办公厅于2016年初正式发布《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，这也是最为重要的关于农村一二三产业融合发展的国务院行政规范性文件，标志着我国进入农村产业融合全面推进阶段。农村产业融合发展阶段政策主要包括以下五个方面重点内容：

一是制定发展目标和发展规划。 2016年，农业部制定并发布了《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016-2020年）》，对农产品加工业和农村产业融合的具体发展目标做了明确规定，根据各地资源禀赋和区域布局，因地制宜制定了规划布局和重大工程部署。2020年为进一步加快发展乡村产业，农业农村部印发《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》，在新的历史时期下，确定新的乡村产业发展规划，从提升农产品加工，拓展乡村特色产业，优化乡村休闲旅游业，推进农业产业化和农村产业融合发展等多角度促进乡村产业发展。

二是继续加大资金与金融支持力度。 为解决农村产业融合发展融资难、融资贵等问题，国家发展改革委、农业农村部、中国农业银行、中国农业发展银行发布《关于金融支持农村一二三产业融合发展试点示范项目的通知》《关于政策性金融支持农村一二三产业融合发展的通知》《农业组织创新与产业融合发展项目资金管理办法》，对农村产业融合发展试点示范项目和主体加大资金和政策性金融支持，允许符合条件的农业产业化龙头企业申请发行农村产业融合发展专项债券。

三是积极推进农村产业融合园区化发展。 农业园区利于集聚资源，产业链配套完善，对企业的吸引力更强，带动农民增收更便捷。2017年，农业部和国家发改委先后出台《关于支持创建农村一二三产业融合发展先导区的意见》和《国家农村产业融合发展示范园创建工作方案》，已在全国范围内认定多批农村产业融合发展先导区和农村产业融合发展示范园。

四是保障农村产业融合发展用地。 为完善农村土地用途管制，加快推进农业农村现代化，做好农村一二三产业融合发展的用地保障，2017年，国土资源部、国家发展改革委联合发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标。引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚。

五是引导返乡下乡人员到农村创业创新。 近年来，随着大众创业、万众创新的深入推进，越来越多的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员到农村创业创新。2016年，国务院办公厅为此出台《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，多方面予以优惠举措。

乡村产业发展对策建议

一是制定农村产业融合发展单行法或纳入农业法。目前我国在法律、行政法规中并无农村产业融合发展内容。农村产业融合发展已成为我国推动农业供给侧结构性发展、促进现代农业发展、实现产业振兴的关键举措，迫切需要提高农村产业融合发展的立法高度，推动农村产业融合发展写入法律，对推动农村产业融合发展各项事业具有不可替代的作用。建议出台农村产业融合发展专项立法或将推动农村产业融合发展相关内容写入《中华人民共和国农业法》。

二是构建以农业农村部门负责多部门协同体系。 农村一二三产业融合涉及的部门较多，各部门职责重复、职能交叉，职责协调困难，建议整合乡村产业发展项目，将涉及农村产业融合发展的建设项目由农业农村部牵头负责，统一管理，统一审批，各部委局在其职责范围内积极配合。

三是保障农村产业融合发展用地政策顺利落实。 近年来，各地农村产业融合发展速度很快，设施农用地形态布局分散、使用周期短、类型界定模糊，也成为管理难点。既存在现有产业融合发展用地范围难以满足实际发展需要的问题，也出现一些地方借产业融合发展用地名义违法占用农业用地的情况。建议加强农业农村部门与国土部门合作，在严格保护耕地和保护生态环境、保障农民权益、坚持农地农用的前提下，对发挥农产品加工、乡村旅游、农业科教、农事体验、智慧农业等功能的辅助性建设用地审批适当放宽，缩短审批时限。

四是重点加强金融资源向农业农村倾斜。 农村金融是解决农业农村投资建设不足的重要举措。农村金融服务和产品简单，缺乏创新，农业保险、信贷抵押担保等发展力度小，农民财产性权益担保难，“两权”抵押市场机制不足，农村不良贷款居高不下，农民贷款难。建议重点加强金融资源向农业农村倾斜，建立健全农业信贷担保体系，推动农村信用社和农商行回归本源，加大开发性和政策性金融支持力度，依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，设立城乡融合发展基金，引导社会资本培育一批国家城乡融合典型项目。

（作者单位：中国农业大学经济管理学院）

来源：《农村工作通讯》2021年第11期

编辑：蔡薇萍