地方卖地收入大降，一些基层财政收支矛盾加剧

25.11.2021

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导读：土地出让收入今年全年将依然能够接近正增长，对地方财力的主要冲击在明年上半年。

作者 |第一财经 陈益刊

“今年前10个月地方土地出让收入同比下降在70%左右，对我们当地财政冲击很大。”西部一位地方财政人士告诉第一财经。

在严格的楼市调控和房企资金紧张购地意愿下降等多重因素影响下，越来越多的地方政府国有土地使用权出让收入（下称“土地出让收入”）开始明显减少，这对那些依赖土地出让收入的地方不是件好事。

尽管前10个月全国土地出让收入依然维持个位数增长，但下半年以来收入持续负增长让不少地方财政承压，机构数据显示前10个月有23个省份土地出让金收入与同期相比下滑。一些土地出让收入下滑明显的基层政府，财政可支配收入减少，收支矛盾加剧，当地政府城市投融资平台公司（下称“城投”）的融资能力也将下降，偿债风险上升，基础设施建设投资受影响。

土地出让收入有一定滞后性。粤开证券研究院副院长罗志恒对第一财经分析，明年土地财政形势会更加严峻，大概率是负增长，具体情况取决于房地产调控的节奏和力度。

为了应对土地出让收入下降，不少地方挖潜增收，削减不必要的各类支出，暂停或压减项目投资，盘活各类存量资金，以实现今年财政收支平衡。

土地财政受冲击，明年更明显

近些年税收增长相对乏力，地方政府越发依赖卖地收入，以维持支出，这也被称为土地财政。

财政部最新数据显示，今年前10个月，地方政府政府性基金中的土地出让收入为59371亿元，同比增长6.1%。

今年以来土地出让收入规模依然处于历史高位，且保持增长。但实际上土地出让收入增速快速回落，一些基层财政受冲击较大。

国盛证券研究所首席固定收益分析师杨业伟表示，年中以来土地出让收入增速转负，同比增速下滑逾10%，8月甚至接近下滑20%。高频数据显示，目前百城供应土地占地面积同比跌幅在50%左右。

中泰证券研究所数据显示，2021年31省（自治区、直辖市）前10个月成交地块的土地出让金中，只有江苏、浙江等8个省份土地出让金同比正增长，其余23个省份土地出让金同比下降，其中云南、新疆、海南、黑龙江等降幅超过50%。

罗志恒表示，今年土地出让收入同比增速持续下滑，与去年基数前低后高有关，但更主要的是土地市场已经遇冷，即房地产强力调控导致土地流拍撤拍率上升、土地成交溢价率快速下滑。

他进一步分析，从供给端看，重点城市通过调整溢价率上限至15%、严查资金来源等举措，优化土拍规则，延迟供地，整体供地节奏后移。比如北京、上海、杭州、深圳等多地推迟了第二批集中供地时间。

“从需求端看，金融机构对房企惜贷、商品房销售持续下滑，限制了房企的购地能力。而房地产调控政策持续，高负债高杠杆经营的激进经营模式已成过去式，房企拿地意愿下降。”罗志恒说。

央行数据显示，2021年三季度末，人民币房地产贷款余额51.4万亿元，同比增长7.6%，低于各项贷款增速4.3个百分点，比上季末增速低1.9个百分点。

前述西部某市财政人士告诉第一财经，在贷款收紧后，房地产开发商资金链紧张，拿地意愿下降。另外9月《土地管理法实施条例》实施后，土地审批等政策有调整，一定程度上影响供地。

杨业伟告诉第一财经，土地出让收入下滑主要是由于房地产企业资金紧张，拿地意愿和能力不足。房地产销售第三季度以来快速回落，同时，恒大等风险事件导致房企融资环境恶化，债务净偿还。资金不足情况下拿地增速快速回落，房地产土地购置面积目前单月跌幅在20%以上，导致土地出让收入增速回落。

财政部土地出让收入数据存在一定滞后。因为房企签订土地出让合同价款到实际将资金缴入国库需要一段时间，因此不少专家认为下半年土地市场遇冷对收入的影响，会在明年甚至后年得以体现。

杨业伟表示，土地出让收入今年全年将依然能够接近正增长，对地方财力的主要冲击在明年上半年。

财政收支、城投承压

中部一位地方财政局长告诉第一财经，今年以来当地土地出让形势不好，给当地财政造成较大压力，地方政府投资项目的资金来源更窄。

“土地出让收入对地方影响较大，能够占到地方综合财力的四成左右。土地出让收入下滑将导致地方财力不足，进而降低地方政府偿债能力，城投风险将有所上升，特别对土地财政较为依赖地区的城投来说更是如此。”杨业伟说。

罗志恒认为，根据地方土地财政依赖度和债务率高低，土地出让收入下滑造成的影响有所不同。

他表示，高土地依赖度、高债务率地区，以天津、贵州、湖南、广西、福建为代表。土地市场降温主要影响地方政府融资能力，财政压力、城投信用风险上升。土地财政收入不仅是地方政府举借债务的担保，也是偿还地方政府债务的重要资金来源，对于高土地依赖度、高债务率的省份，土地市场降温的主要影响在于地方政府以及辖区内城投的融资能力下降，债务还本付息压力上升。

而对浙江、江苏、山东、广东等高土地依赖度、低债务率地方来说，罗志恒认为，土地出让收入减少对当地基建投资的影响更大。这些省份土地财政收入的用途，更多是直接用于城市的基础设施建设或者注资成立地方融资平台，为城市的基础设施建设向金融机构融资，因此土地市场降温对这些省份的影响更多体现在投资端。

另外，罗志恒表示，对于辽宁、云南、内蒙古等低土地依赖度、高债务率地区，无法通过卖地为地方政府“输血”，可能通过发债缓解收支压力。而土地依赖度和债务率都较低的江西、甘肃、山西等地，受土地市场降温的影响相对较小。

目前为了应对土地收入下降带来的冲击，不少地方主要通过增收减支来做到收支平衡。

在增收方面，在依法依规前提下，强化税收征管，实现应收尽收。加快土地收储进度，提高供地规模，催收欠缴地块成交价款。另外，还要盘活存量财政资金，加快部分资产处置增收等。在减支方面，继续坚持政府过紧日子，压减一般性支出和项目支出，暂缓安排相关支出等，来将资金重点用于保民生。

罗志恒建议，地方政府要进一步改善营商环境、推动当地产业转型、持续吸引人口流入来优化税基，进而提高财政的可持续性。同时，还要优化支出结构，压缩一般性支出，实施全面预算绩效管理，提质增效。

“未来地方政府比拼的不再是土地多寡和政策优惠程度，而是地方政府统筹治理的能力、筑巢引凤的能力，以及激活企业和高技能人口积极性的能力。”罗志恒说。

杨业伟认为，应对土地出让收入下滑，一方面需要拓展地方政府财力，适当增加中央转移支付和地方债规模，特别对财力较弱又依赖土地财政的区域；另一方面，要保障房地产市场平稳发展，避免土地出让收入在较长时期内失速下滑。