研究｜土地储备工作中存在的问题与建议

编者注：土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度。土地储备制度建立20多年以来，在保障“净地”供应、提供用地保障、促进节约集约用地、落实国土空间规划和推动生态文明建设等方面发挥了重要作用，为经济社会发展和城镇化建设提供了有力支撑。通过对全省土地储备工作情况进行调研分析，目前主要存在管理体制不健全、工作机制不完善、储备计划编制不规范、资金保障不充足和土地储备监测监管不严格等问题，结合已有的工作基础，并借鉴其他省份的先进工作经验，提出了一些思考和建议。

一、切实履行所有者职责，规范土地储备管理工作

政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，由各级自然资源主管部门下的自然资源所有者权益管理部门承担土地储备具体管理工作，土地储备具体实施工作由隶属于当地自然资源主管部门的土地储备机构承担。

机构改革以来，全省各级自然资源主管部门不断加强对土地储备机构的管理和业务指导，使得土地储备工作逐步规范，但由于历史上的一些原因，土地储备机构曾由当地人民政府直接进行管理，尽管在2007年随着《土地储备管理办法》的出台，土地储备机构的隶属关系调整到了国土资源部门，但至今仍有部分土地储备机构只是名义上隶属于当地自然资源主管部门，实际仍由当地人民政府直接管理。

此外，部分地市自然资源主管部门未设立所有者权益部门（在县级自然资源主管部门这一情况更为突出），即使是已设立所有者权益部门的单位，也存在所有者职责履行不到位的情况。管理体制的不健全，使得上下级部门在工作对接和业务管理中形成一定的阻碍。

建议：国家和省级自然资源部门应进一步加强对市县自然资源主管部门和土地储备机构的政策培训和业务指导，充分利用土地储备监测监管系统，强化对土地储备业务运行情况的监测监管，逐步建立健全土地储备机构评级考核机制。市县自然资源主管部门应承担起对土地储备机构的管理职责，并明确具体负责的部门，确保所有权人履职到位，加强对土地储备机构的管理与业务指导，强化对土地储备机构的业务运行、资产管理及资金使用等情况的监管与考核，使得土地储备工作逐步规范。

二、完善现有工作机制，做好管护和前期开发工作

土地储备是土地供应前的重要环节之一，为“净地”供应提供了有力保障，但目前由于政策层面的原因，即使不经过土地收储，也不影响土地供应。另外，已收储的土地，也存在管护和前期开发等工作落实不到位的情况。

建议：完善现有政策体系，构建和完善土地“批—征—储—供—用”全生命周期管理链条，实现土地资产闭环管理，确保所有权人到位、所有者权益得到全面落实和保障。重视储备土地管护和前期开发工作，在坚持“净地”出让的基础上，完善与地块相关的道路及供水供电供气供热等配套基础设施建设，形成“即时可供、供即能用”的“熟地”，在促进储备土地资产价值和投资效益双提升的同时，大力优化土地市场营商环境。

三、规范土地储备计划管理，有序推进土地收储工作

土地储备计划是规范约束土地储备行为的关键，也是测算资金需求及土地储备专项债券额度的主要依据，然而全省多个地区未能编制土地储备计划或编制的储备计划执行率不高，除当地自然资源主管部门对此项工作重视程度不够外，主要原因是编制土地储备计划时未能统筹考虑当地国民经济和发展规划、国土空间规划、年度土地供应计划、地方政府债务限额、财力状况等。

建议：市县自然资源主管部门提高对此项工作的认识与重视程度，切实履行管理职责，组织土地储备机构编制完成土地储备计划并按程序报批和备案。在编制完成年度土地储备计划和土地储备三年滚动计划时，应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等，合理确定规划期内可收储土地资源的总量、结构、布局、时序，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地，确保储备计划有效执行，收储工作有序推进。

四、积极探索创新，拓宽土地储备资金来源渠道

2020年以来，国家明确专项债券不得安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，再加上部分地区国有土地收益计提制度执行不到位和地方财政资金困难，使得土地储备资金难以足额保障，正在实施或已列入储备计划的项目不得不被叫停。此外，对于已发行的部分专项债券项目，由于受经济、社会、土地市场以及国家宏观形势等多因素影响，导致土地储备在允许过程中具有很大不确定性，造成债券资金沉淀及付息的压力。

建议：进一步健全和完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例并将计提资金足额拨付土地储备机构专项用于土地储备，年底未使用完的可累积使用。规范专项债券调整适用范围、适用条件及程序等，允许省级政府按程序调整所筹资金用途，滚动用于其他土地储备项目。积极引导社会资本参与土地储备工作，与土地储备机构联合开展收储和前期开发工作，待土地出让后，相关开发成本由受让人支付，并与土地出让收益分账核算，确保土地储备成本得到保障。建立专项债券资金配套一定比例财政资金机制，统筹使用财政资金和土地储备专项债券资金，既能提高资金使用效率，又可切实降低因地方政府盲目发行土地储备专项债券而引发的政府债务风险。

总结

在自然资源资产管理体制下，各级自然资源主管部门应切实履行所有者职责，进一步加强对土地储备机构的管理，不断规范土地储备管理工作，加强储备土地资产管理，土地储备机构要做好土地储备的具体实施工作，以全面落实土地储备在“两统一”职责下的新职能，充分发挥土地储备在“履行所有者职责、维护所有者权益”中的作用。