高法改判：人社局追缴社会保险不受2年限制

基本事实：职工投诉要求单位补缴多年前的社保

原告2012年10月22日已达国家法定退休年龄，自2017年多次向被告反映A公司未依法缴纳社会保险费、未足额支付加班工资等问题，被告作为信访事项予以处理，并作出书面意见书对原告进行告知。意见书的内容与涉案不予受理决定书的内容基本一致。后原告向被告正式提起启动程序的书面申请，即《启动社会保险征收补缴和劳动行政执法程序申请书》，申请被告依法启动对A公司拖欠、拒缴原告社会保险费的非法行为调查落实查处后进行征收和补缴，并为申请人办理退休；申请被告责令A公司支付原告在职期间的加班工资和应享有的全部福利待遇，并给予A公司行政处罚。该申请书落款时间为2018年12月31日。

人社局：超过2年，不再查处

2019年1月3日，被告对原告的投诉事项作出青城人社监不受字〔2019〕第001号《不予受理决定书》，载明的主要内容为：我局于2019年1月3日收到你关于A金融押运有限公司未给缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的投诉。我局对你提交的有关材料进行了审查，现将有关情况告知如下：经查，你出生于1952年10月22日，2012年10月22日已达国家法定退休年龄。根据《劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”之规定，你与A金融押运有限公司自2012年10月22日之后不存在劳动关系。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”之规定，由于你反映的2012年10月22日之前A金融押运有限公司未依法缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的问题已经超过2年时效，故我局不再查处。综上，我局对你于2019年1月3日所反映的事项不予受理。

一审法院：超2年，不符合受理条件

《劳动保障监察条例》第九条第二款规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。对不符合第一款第（二）项规定的投诉，劳动保障监察机构应当告知投诉人补正投诉材料。对不符合第一款第（三）项规定的投诉，即对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人；对属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有关劳动保障行政部门提出。”原告认为A公司未为其缴纳社会保险费并拖欠加班工资和福利待遇，向被告城阳区人社局投诉。经审查，原告出生于1952年10月22日，于2012年10月22日达到国家法定退休年龄，根据《劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”之规定，被告认定原告此后与A公司不存在劳动关系，不属于劳动保障监察范围，事实清楚，适用法律法规正确。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”因此，对于原告所反映的2012年10月22日之前A公司未为其缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的问题，已经超过2年时效，不符合《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款第（一）项规定的受理条件，综上，被告针对原告投诉事项，于5日内作出了涉案不予受理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求及理由，没有事实和法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告L的诉讼请求。

二审法院：同意一审意见

二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。

职工申请再审：原判决不符合最高法行政法官会议纪要精神

原审法院将再审申请人申请启动社会保险征收补缴程序认定为投诉事项，并借用了行政处罚法两年追究时效的法律规定，认定再审申请人申请启动社会保险征收补缴程序申请也属于行政处罚范畴，以超过两年时效为由驳回再审申请人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，也不符合最高人民法院行政法官会议纪要的精神。请求依法提审本案，改判支持再审申请人的诉讼请求。

再审省高院：追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定

《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款规定：“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”，该法第六十三条第一款还规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”《关于实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律法规或者规章的行为，在两年内未被劳动保障行政部门发现也未被举报投诉的劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算。违反劳动保障法律法规或者规章的行为有连续或者继续状态的自行为终了之日起计算。”而《劳动保障监察条例》第二十条的规定为劳动保障行政执法时效规定，该条规定分为两款，在执法中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需要综合第二款规定判断违法行为是否存在连续或者继续状态，以此确定劳动保障监察执法时效。《中华人民共和国社会保险法》实施之前《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费缴纳属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为超过追诉时效是否构成处罚是两个不同层面的问题。因此，追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照劳动保障监察条例第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。原一、二审法院判决均认定“L所反映的2012年10月22日之前A公司未为其缴纳社会保险费已经超过2年时效，不符合《关于实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第十八条第一款第（一）项规定的受理条件，城阳区人社局针对L的投诉事项，作出不予受理决定，并无不当。”上述判决内容混淆了行政征收与行政处罚二者之间性质，存在适用法律错误的情形。

综合上述分析，劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持。劳动保障行政部门履行追缴社会保险的职责并不受2年处罚期限的限制，被申请人城阳区人社局针对L提起的启动社会保险征收补缴的书面申请，作出的不予受理决定缺乏法律依据。但劳动保障行政部门追缴社会保险之前提是相对人与企业确认存在劳动关系及企业存在未依法缴纳社会保险费的行为，相对人请求履行上述查处职责，劳动保障行政部门应当就上述征缴之基础事实条件进行调查核实，并在此基础上作出相应的行政处理决定。在无相关证据证实存在征缴社会保险条件的情况下，人民法院亦不具备直接作出责令劳动保障行政部门履行征缴社会保险职责判决的条件和时机，但是应当就劳动保障行政部门未予处理的行为责令其重新作出处理。本案中，被申请人并未对L提起的启动社会保险征收补缴的申请进行相关的必要的基础事实调查，而是以超过2年时效为由，径行决定不予受理不当，应予责令其重新作出处理。

综上，原审法院判决适用法律错误，应予纠正，再审申请人理由部分成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：撤销青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初4号行政判决和青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终675号；责令青岛市城阳区人力资源和社会保障局针对L的申请重新作出处理。

山东省高级人民法院

行政判决书

（2020）鲁行再54号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）L，男，1952年10月22日出生，汉族，住山东省莱西市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市城阳区人力资源和社会保障局，住所地青岛市城阳区正阳路211号。

法定代表人宋振理，局长。

再审申请人L因诉被申请人青岛市城阳区人力资源和社会保障局（以下简称城阳区人社局）不履行法定职责一案，青岛市中级人民法院于2019年11月28日作出（2019）鲁02行终675号行政判决，该判决已经发生法律效力。L不服，向本院申请再审。本院于2020年5月19日作出（2020）鲁行申414号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明，2019年1月3日，被告对原告的投诉事项作出青城人社监不受字〔2019〕第001号《不予受理决定书》，载明的主要内容为：我局于2019年1月3日收到你关于A金融押运有限公司未给缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的投诉。我局对你提交的有关材料进行了审查，现将有关情况告知如下：经查，你出生于1952年10月22日，2012年10月22日已达国家法定退休年龄。根据《劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”之规定，你与A金融押运有限公司自2012年10月22日之后不存在劳动关系。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”之规定，由于你反映的2012年10月22日之前A金融押运有限公司未依法缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的问题已经超过2年时效，故我局不再查处。综上，我局对你于2019年1月3日所反映的事项不予受理。

原告自2017年多次向被告反映A金融押运有限公司（以下简称A公司）未依法缴纳社会保险费、未足额支付加班工资等问题，被告作为信访事项予以处理，并作出书面意见书对原告进行告知。意见书的内容与涉案不予受理决定书的内容基本一致。后原告向被告正式提起启动程序的书面申请，即《启动社会保险征收补缴和劳动行政执法程序申请书》，申请被告依法启动对A公司拖欠、拒缴原告社会保险费的非法行为调查落实查处后进行征收和补缴，并为申请人办理退休；申请被告责令A公司支付原告在职期间的加班工资和应享有的全部福利待遇，并给予A公司行政处罚。该申请书落款时间为2018年12月31日。

一审法院认为，《劳动保障监察条例》第九条第二款规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。对不符合第一款第（二）项规定的投诉，劳动保障监察机构应当告知投诉人补正投诉材料。对不符合第一款第（三）项规定的投诉，即对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人；对属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有关劳动保障行政部门提出。”原告认为A公司未为其缴纳社会保险费并拖欠加班工资和福利待遇，向被告城阳区人社局投诉。经审查，原告出生于1952年10月22日，于2012年10月22日达到国家法定退休年龄，根据《劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”之规定，被告认定原告此后与A公司不存在劳动关系，不属于劳动保障监察范围，事实清楚，适用法律法规正确。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”因此，对于原告所反映的2012年10月22日之前A公司未为其缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的问题，已经超过2年时效，不符合《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款第（一）项规定的受理条件，综上，被告针对原告投诉事项，于5日内作出了涉案不予受理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求及理由，没有事实和法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告L的诉讼请求。

L不服，提起上诉。二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。

L申请再审称，原审法院将再审申请人申请启动社会保险征收补缴程序认定为投诉事项，并借用了行政处罚法两年追究时效的法律规定，认定再审申请人申请启动社会保险征收补缴程序申请也属于行政处罚范畴，以超过两年时效为由驳回再审申请人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，也不符合最高人民法院行政法官会议纪要的精神。请求依法提审本案，改判支持再审申请人的诉讼请求。

被申请人城阳区人社局向本院提交书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，被申请人严格依照法律及行政法规的规定作出行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，再审应依法予以维持。

本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款规定：“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”，该法第六十三条第一款还规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”《关于实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律法规或者规章的行为，在两年内未被劳动保障行政部门发现也未被举报投诉的劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算。违反劳动保障法律法规或者规章的行为有连续或者继续状态的自行为终了之日起计算。”而《劳动保障监察条例》第二十条的规定为劳动保障行政执法时效规定，该条规定分为两款，在执法中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需要综合第二款规定判断违法行为是否存在连续或者继续状态，以此确定劳动保障监察执法时效。《中华人民共和国社会保险法》实施之前《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费缴纳属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为超过追诉时效是否构成处罚是两个不同层面的问题。因此，追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照劳动保障监察条例第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。原一、二审法院判决均认定“L所反映的2012年10月22日之前A公司未为其缴纳社会保险费已经超过2年时效，不符合《关于实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第十八条第一款第（一）项规定的受理条件，城阳区人社局针对L的投诉事项，作出不予受理决定，并无不当。”上述判决内容混淆了行政征收与行政处罚二者之间性质，存在适用法律错误的情形。

综合上述分析，劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持。劳动保障行政部门履行追缴社会保险的职责并不受2年处罚期限的限制，被申请人城阳区人社局针对L提起的启动社会保险征收补缴的书面申请，作出的不予受理决定缺乏法律依据。但劳动保障行政部门追缴社会保险之前提是相对人与企业确认存在劳动关系及企业存在未依法缴纳社会保险费的行为，相对人请求履行上述查处职责，劳动保障行政部门应当就上述征缴之基础事实条件进行调查核实，并在此基础上作出相应的行政处理决定。在无相关证据证实存在征缴社会保险条件的情况下，人民法院亦不具备直接作出责令劳动保障行政部门履行征缴社会保险职责判决的条件和时机，但是应当就劳动保障行政部门未予处理的行为责令其重新作出处理。本案中，被申请人并未对L提起的启动社会保险征收补缴的申请进行相关的必要的基础事实调查，而是以超过2年时效为由，径行决定不予受理不当，应予责令其重新作出处理。

综上，原审法院判决适用法律错误，应予纠正，再审申请人理由部分成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

一、撤销青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初4号行政判决和青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终675号；

二、责令青岛市城阳区人力资源和社会保障局针对L的申请重新作出处理。

一、二审案件受理费共计100元，由青岛市城阳区人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

审判长　山　莹

审判员　王修晖

审判员　李　拙

二〇二〇年七月一日

法官助理　姚美科

书记员　孟　真

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