一文读懂行政优益权

文 | 何超 陈戈垠

行政优益权是在行政协议纠纷案件中行政机关特有的可单方面变更、解除合同的优先权。实践中，很多人将行政协议误认为是民事合同，忽视了行政协议的公法属性，面对行政优益权的行使时往往无力抗辩，处于不利地位。本文将对行政优益权制度进行简要阐述。

一、什么是行政协议？——为实现行政管理公共服务目标而具有行政法权利义务的协议

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

行政协议应当满足四要素：

1、主体要素：行政机关与公民、法人或者其他组织之间订立。

但行政机关签订的协议并非全是行政协议，《行政协议规定》第三条即列举了两种例外情形：行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不属于行政协议。

2、目的要素：为了实现行政管理或者公共服务目标。

若行政机关为了满足自身需要与其他主体签订的采购、物业服务、装修等协议，不属于行政协议。

3、意思要素：协商。

行机关处分的权利义务为公法上的权利义务，行政机关在处分时受到约束，仅行政机关有裁量空间时才有协商的可能性。

4、内容要素：具有行政法上权利义务内容。

通过是否行使行政职权、是否为实现行政管理目标／公共利益进行判断。

二、什么是行政优益权？——行政机关特定情况下可单方变更、解除的权利

行政优益权源于法国行政法，系舶来品。在法国法上，行政优益权大抵可以有四类，分为：监督、指导权；制裁权；单方终止权；单方修改权。后来法国行政法院在司法实践及法学研究过程中不断积累案例并研究法学观点，对行政优益权的内涵与边界不断探索。各国对行政优益权的具体内容各不相同，大多认为行政优益权是指行政法上确认的或者合同条款约定的行政主体为实现公共利益目的而享有的优先权利。

我国《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”在我国现有法律框架下，行政机关符合一定条件时可以单方变更、解除行政协议。

三、如何行使／抗辩行政优益权？——以最高院公报案例为例

行政机关享有优益权并不代表行政机关可以任意行使，必须符合特定条件。具体而言，需审查两个行为——行政协议签订行为、行政优益权行使行为。

1、行政协议签订行为审查

《行政协议规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立行政协议的行为，是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”

签订行政协议是行政机关履行社会管理职责、行使公权力的一种方式，公权力的处分受到法律规制，区别于当事人意思自治处分私权利。最高院就“主体职权审查”及“法定程序审查”发布了两例参考案例：

最高院关于管委会“主体职权审查”案例：安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案，法院认为：“本案中，临港管委会系由安吉县人民政府等以规范性文件设立并赋予相应职能的机构，其不具有独立承担法律责任的能力，无权以自己的名义对外实施行政行为，该管委会被撤销后，更无权实施签约行为。虽然安吉县人民政府追认该协议的效力，并不能改变临港管委会签订涉案补偿协议行为违法的事实。”

最高院“法定程序审查”案例：灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府请求订立特许经营行政协议案，最高法院公报认为：“本案所涉的BOT项目，需经过法定的招投标程序，且先后出现两类行政协议行为，其对应的法律关系及法律后果并不相同。第一个行政协议系未经法定招标程序而通过招商订立协议的情形，依法属于无效行政协议。第二个行政协议虽通过招标形式，但违反了招投标的法定要求，招投标程序属于无效情形，招、投标当事人之间依法不能订立行政协议。人民法院经审查后区分处理，未支持协议相对人要求订立行政协议的诉讼请求，并按照缔约过失情形确认协议当事人之间的责任，理顺了当事人之间的法律关系，有助于行政协议争议的妥善解决。”

2、行政优益权行使行为审查

为防止行政机关滥用行政优益权导致行政协议相对人合法权益受损，最高法院行政审判庭在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》一书中提出：对行使行政优益权的审查要从行使权限、合理性、必要性、行使程序、信赖利益保护原则、自由平等原则等方面进行。

最高院在（2017）最高法行申7679号案件中提出：“行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。安丘市政府对合同的具体条款作出了限缩解释，减损了协议相对人合法利益，属于不当行使行政优益权。且未能提供充分的证据证明税收优惠超出道路建设成本会导致公共利益受到损害的事实。故本院对安丘市政府的该项主张不予支持。”

四、结语

行政优益权是行政机关为了实现行政管理／公共服务目标的优先权，在行使过程中不可避免的将减损行政相对人的部分权益，系私权对公权的部分让渡。行政机关应当秉承行政法的比例原则，尽可能将对行政相对人权益的减损控制在最小范围内，达到公权与私权的衡平。