关于创建香格里拉国家公园的建议答复

关于创建香格里拉国家公园的建议答复

对省政协十二届四次会议第0266号提案的答复

云林函〔2021〕316号

阿宗等8位委员：

你们提出的《关于创建香格里拉国家公园的建议》（第120400266号）收悉，现答复如下：

一、基本情况

香格里拉普达措国家公园（以下简称普达措）始建于2004年，是中国大陆第一个国家公园，位于云南省迪庆州香格里拉市，地处全球34个生物多样性热点区中喜马拉雅山地、印缅地区和中国西南山地的交错地带和全国35个生物多样性保护优先区之一的横断山南段，生物多样性极其丰富，总面积602.1平方公里。普达措主要保护对象包括典型的封闭型森林—湖泊—沼泽—草甸复合生态系统、发育完好的寒温性针叶林和硬叶常绿阔叶林、完整的古冰川遗迹、珍稀濒危野生动植物、传统文化与历史遗迹等。重要资源包括在自然生物地理区域中具有代表性的各类自然生态系统（寒温性针叶林、硬叶常绿阔叶林）、国家重点保护或其他具有特殊保护价值的野生动植物物种（中甸叶须鱼、黑颈鹤）较集中分布地、具有重大科学意义的地质构造和自然遗迹（第四纪冰川地貌遗迹、七彩瀑布、高原湖泊）和最能体现“人与自然和谐”的自然人文复合型景观（尼汝村、洛茸村地基塘草甸）等。

二、体制试点工作情况

自2015年开展国家公园体制试点以来，普达措通过构建制度体系、践行严格保护、实施生态补偿、资源科学利用、鼓励社区参与等一系列措施实现了生态保护和民生提升的共赢，促进了人与自然和谐共生。

（一）高位推动抓部署。省委、省政府高度重视，成立了由常务副省长任组长，分管副省长任副组长，13个部门（单位）负责人组成的领导小组，统筹推进体制试点工作。制定印发了《贯彻落实建立国家公园体制总体方案的实施意见》，明确了云南落实建立国家公园体制的具体措施，并在《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》中，将完成普达措国家公园体制试点列为首要任务。省委主要领导对试点区管理体制作出批示指示，亲赴试点区开展调研。省人民政府细化分解重点任务，明确责任部门与完成时限，定期督办评估。在省委、省政府的高位推动下，全省上下形成了积极培养国家公园文化、传播国家公园理念的浓厚氛围，和齐抓共管、合力推进国家公园体制试点的工作格局。

（二）创新管理抓改革。将国家公园体制改革重点聚焦于完善自然生态保护体制和转变社会经济发展方式两大方面。一方面，通过整合机构、整体保护、自然资源资产确权登记，有效解决保护地交叉管理、范围重叠和重要生态系统孤岛化、破碎化等问题，着力解决全民所有自然资源资产所有权不到位、监管权交叉分散等问题；通过将生态保护与少数民族传统智慧有机融合，形成自然生态系统保护的新模式。另一方面，通过实施特许经营，合理利用国家公园资源，并以资源利用收益为支撑，建立社区发展长效机制，有效发挥了公众游憩、生态体验、自然教育、社区发展等功能，在严格保护的前提下，实现了综合效益的显著提升。

（三）理顺体制抓整合。将试点区上划省管，明确了试点区管理机构对国家公园范围内自然保护区、风景名胜区、世界自然遗产地、国际重要湿地、国有林场，以及各类自然资源资产的统一管理职责。在完善内设科室和下属机构的基础上，形成“管理局—管理所—管理站”3级管理体系，实现分级统一管理，建立了统一规范高效的管理体制。为进一步落实资源环境综合执法职责，保障试点区管理机构干部职工应有权益，省委深改委第8次会议进一步明确“实现参公管理，并落实同城待遇”。

（四）明晰权属抓基础。基于基本清晰的产权关系，通过征收、协议保护、租赁等方式实现了试点区集体资源的国有化管理和全域自然资源的统一管理，完成了勘界立标。在自然资源部的统一指导下，完成了试点区自然资源统一确权登记的主体性工作，同步制定了《自然资源资产负债表》《自然资源产权管理制度》《自然资源监管评估办法》，为实现对试点区各类自然资源的有效监管，科学评估自然资源资产价值，落实自然资源有偿使用制度奠定了基础。

（五）注重系统抓保护。坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”，省人民政府专题研究试点区范围优化与总体规划编制，认真贯彻落实山水林田湖草的整体保护与综合治理，合理划定核心保护区与一般控制区，并制定了核心保护区不断扩大的动态发展目标。在碧塔海省级自然保护区141平方公里的基础上，将保护面积扩大到602平方公里，把更大范围的森林、湿地、草甸、野生动植物栖息地、地质遗迹、传统民族村落等纳入保护区域。严控利用强度，严格限定访客数量和建设规模，向公众开放的区域不足总面积的3%。

（六）反哺社区抓发展。坚持“输血”与“造血”相结合，着力培养社区居民的自我发展能力，让国家公园建设给地方和群众带来更多实惠。一是旅游收益直接反哺机制。出台了《普达措国家公园旅游反哺社区发展实施方案》，每年从旅游收益中拿出1690余万元，专项用于3696名社区居民的直接经济补偿和教育资助。二是产业发展扶持机制。迪庆州人民政府、国家公园经营企业出资，社区居民提供土地，三方共同建设访客接待设施，社区居民不仅可以参与服务接待、提供生态农牧产品，每户每年还可以获得不低于2万元的收益分红。三是优先就业扶持机制。制定了优先聘用社区居民参与巡护、环卫、交通、解说等服务的政策，经营企业为社区居民提供就业岗位约100个，社区员工占企业员工总数的1/3。四是社区特许经营机制。将属都湖碧塔海片区入口区的土特产售卖服务、尼汝片区的马匹租赁和生态体验向导服务分别特许给相应社区，极大增强了生态补偿的造血功能和社区居民的自养能力。

（七）完善制度抓保障。从法律法规、技术标准、管理政策3大方面构建了完善的制度保障体系。颁布实施了中国大陆第一部国家公园地方性法规《云南省国家公园管理条例》，出台了《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》，实现了大陆首例“一园一法”，率先发布了基本条件、资源调查与评价、总体规划、建设规范、巡护、监测、管理评估、解说等10项国家公园技术标准，建立了专家委员会、第三方评估等科学决策咨询机制，完善了巡护、监测、社区反哺、管理评估、自然资源监管、生态补偿、高山牧场管理、访客管控等制度，为国家公园体制建设提供了有力支撑和可靠保障。

（八）共建平台抓科研。充分发挥试点区极其重要的科学和研究价值，与国内知名科研院所共同打造科研平台，努力补齐科研与监测短板。完成了鸟类资源本底调查，出版《普达措国家公园观鸟手册》。启动试点区全域综合科学考察，组织60余名专家完成了10余个专题研究，填补了多项资源调查空白。与中科院西双版纳热带植物园共建联合实验室，加快推进全境野生动物实时动态监测系统、公里网格生物多样性观测与研究平台、寒温性针叶林20公顷大型动态监测样地和森林生态系统定位观测研究站建设。与中国林科院资昆所共建草地生态系统国家定位观测研究子站。着力打造将大数据中心、生态监管平台、监测网络体系等融为一体的国家公园综合管理信息化服务平台。据统计，以试点区为研究对象或案例地，实施国家自然科学基金项目21项，国家社会科学基金项目5项，完成博士论文4篇、硕士论文8篇，出版专著9本，发表科研论文100余篇。

（九）多方参与抓共建。一是切实坚持政府主导。依托中央资金，新建了巡护道路48.4公里、界碑8块、界桩317个、宣传解说牌354块，管护站3个、哨卡2个、实施了2万余亩的封山育林和植被恢复项目，完善了安防、森防监控、污水处理等设施。二是规范开展特许经营。发布实施《普达措国家公园特许经营项目管理办法》，吸引并规范社会企业在限定区域内开展科普教育、游憩体验设施建设与经营服务。试点区经营企业累计投入约7亿元建设了道路等必要基础设施，投入2400万元建设了免费开放的科普宣教中心。三是强化社会参与。2016年至今，已有“国家公园规划研究中心科研监测基地”“云南大学生态文明教育基地”“迪庆藏族自治州中级人民法院普达措国家公园法庭”等8个基地落户试点区。在地自然、耿博士科学营等专业自然教育机构，主动以试点区为载体挖掘自然教育素材，试点区被省人民政府授予“云南省科学普及教育基地”。志愿者服务、社会捐赠的规模和数量也在不断扩大。

（十）挖掘亮点抓宣传。广泛宣传国家公园体制试点新举措、新行动和新成效。据统计，国家、省级主流媒体先后刊载了近2000篇（条）云南国家公园新闻。其中，人民日报、新华社、新华社经济参考、光明日报等刊发深度报道约100篇。云南先后3次承办全国性的国家公园研讨会，召开《云南省国家公园管理条例》实施新闻发布会，出版《国家公园·云南的探索与实践》，联合省政协开展“关注美丽家园—走进国家公园”系列活动，积极培养国家公园文化，广泛传播国家公园理念，推动形成国家公园共识。

三、国家公园有关政策

国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（中办发〔2017〕55号）和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号），国家公园设立为国家事权，由国家自上而下对全国国家公园作出总体规划布局，国家公园的审批权限为“由国家批准设立并主导管理”，设立程序为“国家公园设立相关程序明确后，由国家公园主管部门组织对试点情况进行评估，研究正式设立国家公园，按程序报批”。当前，国家林草局正在牵头制定《国家公园设立管理办法》《国家公园规划审批管理办法》，以及《全国国家公园总体发展规划》。

四、近期工作开展情况

（一）理顺管理体制。按照《中央机构编制委员会印发〈关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见〉的通知》（中编委发〔2020〕6号）精神和省委、省政府有关工作要求，省林草局会同省委编办认真研究，起草了《香格里拉普达措国家公园管理机构设置初步方案》，经省人民政府研究同意，报送国家林业和草原局审查。

（二）编制总体规划。按照国家统一安排部署，国家林业和草原局调查规划设计院于2021年4月14日启动了《香格里拉普达措国家公园总体规划》修编工作。省林草局积极配合规划编制单位核准普达措的具体边界及管控分区，做好体制试点区及其周边区域的保护与发展工作。

（三）优化公园范围。普达措试点区现状面积602平方公里，虽然能够满足《国家公园设立规范》“总面积一般不低于500平方公里”的最低标准，但在全国10处国家公园体制试点区中面积最小，与《建立国家公园体制总体方案》关于国家公园“以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的”和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》关于国家公园“保护范围大，生态过程完整”的要求还有一定差距。

在2020年底开展的国家公园体制试点评估验收工作中，国家验收组建议我省“合理布局普达措国家公园空间范围，按照生态完整性原则研究整合周边具有重要生态价值的区域”，并在《国家公园管理局办公室关于征求相关国家公园体制试点区范围优化建议意见的函》（公园办函字〔2021〕1号）提出了《香格里拉普达措国家公园体制试点区范围优化建议》（以下简称《范围优化建议国家稿》）。

省林草局组织技术单位认真分析《范围优化建议国家稿》，对建议范围内符合政策的矛盾冲突进行了合理避让，先后2次征求了省发展改革委、省自然资源厅、省生态环境厅、省交通运输厅，以及迪庆州人民政府的意见，并会同迪庆州人民政府于2021年4月7日赴国家公园管理局国家公园管理办公室进行了沟通汇报，在充分听取、吸纳各单位意见的基础上，形成了《香格里拉普达措国家公园体制试点区范围优化建议方案（省级反馈稿）》（以下简称《建议方案〔省级反馈稿〕》）。在国家公园管理局建议范围的框架下，《建议方案（省级反馈稿）》拟将香格里拉普达措国家公园体制试点区的面积从602平方公里扩大到1537平方公里。与其现状相比，拟调出试点区域内89.32公顷的永久基本农田，同时调入935平方公里的新增区域。通过空间优化，按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，将周边重要保护空缺区域纳入普达措国家公园保护范围，同时统筹考虑生态保护与资源利用，妥善处理历史遗留问题与现实矛盾冲突，有利于进一步突出国家公园对重要自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，提升国家公园管理效能，为积极争取将香格里拉普达措纳入全国首批正式设立的国家公园奠定坚实基础。

拟调入区域位于普达措国家公园试点区北部，涉及三江并流国家级风景名胜区和三江并流世界自然遗产的部分区域，总面积9.35万公顷。与公园办函字〔2021〕1号文建议的新增面积30.73万公顷相比，拟调入区域面积大幅缩减的原因有以下3方面：

一是国家建议新增区域存在边界纠纷，矛盾冲突严重。国家建议的新增范围大部分位于云南与四川交界处，由于历史原因，存在一些边界纠纷。近年来，受虫草、松茸等优势资源开发利用热潮带来的利益驱动，资源纠纷与边界纠纷相互纠结的特殊现实矛盾日益凸显，为争夺资源引发的百姓流血冲突事件多次发生。其中，新增范围内涉及香格里拉市东旺乡部分的情况最为突出，由于该区域的两省交界地带海拔普遍在4000米以上，是为数不多的优质虫草产地，加之可开垦的土地资源稀少，自清朝雍正年间就开始产生纠纷。新中国成立后，两方群众因边界资源问题先后发生过多次武装械斗。其中，最为严重的是2017年的“5·29”案件（造成4人死亡）。虽然国务院在2000年开展勘界工作时明确了该区域的两省界线，自2002年以来，为了维护涉藏地区的和谐稳定，迪庆、甘孜两州以及涉及的县、乡各级人民政府先后10余次就边界问题进行了协商，但在实际生产生活过程中，为了维护各自利益，两省群众越界争夺资源的问题时有发生。该区域的边界资源争议具有长期性和复杂性，已经成为两省经济社会稳定的一大隐患，非国家公园管理机构所能解决。

二是国家建议新增区域涉及酒店等大体量旅游设施，前期投入大，利益关系复杂。新增区域涉及的三江并流世界自然遗产红山片区目前已开发巴拉格宗、碧融峡谷等旅游景区，建设了酒店、玻璃观景台等大体量旅游设施。据不完全统计，仅巴拉格宗景区，旅游投入已达10多亿元，其资金性质涉及私人、政府、国企等多种渠道，而且巴拉格宗已经被列为省级重点建设的旅游小镇，规划了大量住宿设施。若划入国家公园，这些区域已建的、与国家公园定位不符的大量观光旅游设施，将面临拆迁的风险，高额的拆迁费用将成为当地政府和国家公园管理局的一大难题。同时，在国家公园生态保护政策的约束下，该区域原定的发展方向也将受到一定限制，必然引发国家公园管理机构与当地政府、投资商等利益群体的矛盾冲突，给国家公园的保护管理带来巨大挑战。

三是国家建议新增区域涉及村镇、永久基本农田、矿业权、基础设施建设项目等矛盾冲突。经分析，国家建议新增区域尚涉及约120.44公顷的村庄用地、1254.41公顷的永久基本农田、108.78公顷的集体人工商品林、3634.12公顷的省道S209建设项目用地，以及5018.63公顷的不涉及世界自然遗产的矿业权等现实矛盾冲突。这些矛盾冲突均符合《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于生态保护红线划定中有关空间矛盾冲突处理规则的补充通知》 （自然资办函〔2021〕458号）的规定，可以不纳入国家公园范围。

鉴于上述3方面原因，建议对国家建议的新增区域，以省道S209东南部的国有林界为界线，将其西北部区域扣除，将其东南部区域约9.35万公顷的范围纳入普达措国家公园试点区。优化后的普达措国家公园试点区总面积为15.37万公顷，全部位于迪庆州香格里拉市范围内。目前，《建议方案（省级反馈稿）》已经通过省国土空间规划委员会办公室组织召开的专题审查，已报送省政府审定。

五、下一步工作安排

省林草局将根据国家林业和草原局的安排部署，会同有关技术单位积极推进普达措国家公园范围优化和总体规划编制等工作，积极争取将普达措列入第一批正式公布的国家公园名单；加强与省发展改革委的沟通协调，按照“工作项目化、项目具体化”的工作思路，服务和指导普达措国家公园管理局包装策划、组织实施一批具体项目，切实提升区域自然保护地管护能力和水平；紧密跟踪国家有关政策动向，会同省财政厅向国家汇报衔接，积极争取国家财政资金支持普达措国家公园建设；会同省自然资源厅，以区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为依据，统筹布局区域生产空间、生活空间、生态空间，严守永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线。

衷心感谢你们一直以来对我省国家公园建设管理工作的关心和支持，欢迎对省林草局工作多提宝贵意见。

云南省林业和草原局

2021年5月26日

来源：云南省林业和草原局政府网