最高法判例：未经合法有效的土地收回程序，不得认定原使用权人丧失宅基地使用权

☑ 裁判要点

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，属于行政机关的管理性规定，并非直接判断村民是否失去宅基地使用权的法律依据。另，五保供养制度与宅基地的使用权分属不同的法律问题，是否享受五保供养制度提供的社会保障与被供养对象是否享有宅基地的使用权并不冲突。在我国现有的法律制度中，并未规定对五保供养对象集中供养的，其宅基地使用权就可以认定为已经丧失或者应当被收回。

当事人对涉案土地享有的使用权来源合法，即使当事人在涉案土地上的房屋自然坍塌，或者其实际上没有在涉案土地上居住，行政机关未经合法有效的土地收回程序，也不得认定当事人丧失涉案土地的使用权。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法申行2353号

再审申请人(原审第三人)范中伦，男，1957年3月7日出生，汉族，住河南省虞城县。

被申请人（一审原告、二审上诉人）范甲福，男，1930年8月8日出生，汉族，住河南省虞城县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）虞城县人民政府。住所地虞城县滨河路。

法定代表人白超,该县人民政府县长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）商丘市人民政府。住所地商丘市府前路。

法定代表人张建慧,该市人民政府市长。

原审第三人范春梅，女，1979年7月7日生，汉族，住河南省虞城县。

再审申请人范中伦因范甲福诉被申请人虞城县人民政府土地处理决定及商丘市人民政府行政复议决定一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终2498号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘崇理、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省商丘市中级人民法院一审查明，范甲福和范中伦、范春梅系虞城县××××村委会大辛庄西村民小组村民，争议土地位于虞城县××××村委会大辛庄村中部，东至胡同、南至胡同、西至范中伦、北至大辛庄东西大路，东西9.8米，南北18.1米，面积共计177.38平方米，原属范中伦父亲范纪海家族管理使用的土地。1970年前后，因村里规划道路占用了范甲福部分土地，后通过罗庄大队安排范甲福在涉案土地建房居住。1983年罗庄村委会搞宅基规划时，范中伦申请使用涉案土地。因范甲福无儿无女，村委会承诺涉案土地使用权由范中伦享有，但范甲福生前在涉案土地上有权继续居住。2000年左右，范甲福作为五保户搬至城郊乡敬老院居住生活。2006年前后，范甲福在涉案土地上建造的房屋自然坍塌，后范中伦即在涉案土地上种菜、栽树。2010年，范春梅以范甲福侄女身份请求继承范甲福的土地和房屋，与范中伦发生争议。2014年11月14日，范中伦向虞城县人民政府提出土地确权申请，2016年2月3日，虞城县人民政府作出虞政(2016)32号《关于对城郊乡罗庄村委会大辛庄村民范中伦与范春梅土地权属争议的确权决定》（以下简称(2016)32号处理决定），依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条之规定，决定：一、争议土地所有权××虞城县××辛庄西村民小组集体；二、根据国土资源局调查记录、听证会记录以及乡村两级的调查情况看，范甲福属于五保老人且失宅基地,乡村两级要切实落实范甲福根据国家政策应享受的五保户待遇，尽到对范甲福的社会供养义务。涉案争议宅基地由范中伦使用。范甲福、范春梅不服虞城县人民政府(2016)32号处理决定，申请行政复议，2016年5月14日，商丘市人民政府作出商政复决(2016)1011号行政复议决定，维持了虞城县人民政府(2016)32号处理决定。范甲福不服，诉至法院提起本案诉讼，请求撤销虞城县人民政府(2016)32号处理决定和商丘市人民政府商政复决(2016)1011号行政复议决定。

河南省商丘市中级人民法院一审认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，虞城县人民政府具有对本案土地使用权争议作出处理决定的法定职权。根据虞城县国土资源局城郊国土资源所的调查说明、虞城县××××村民委员会的证明和赵万民、赵万启、姚一秀、杨道生的证人证言，能够证明涉案土地原属范中伦父亲范纪海管理使用，1970年前后因范甲福土地被规划道路占用，涉案土地从范纪海家中调整给范甲福使用，2000年，范甲福被列为五保户，搬迁至城郊乡敬老院生活。按照《农村五保供养工作条例》第九条之规定，由国家提供范甲福符合基本居住条件的住房和办理丧葬事宜。农村宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的可用于修建住宅的集体建设用地，目的是为了保障村民的基本生存居住权利，带有农村集体经济组织福利性质。现范甲福已被列为五保户，国家已经负担了其住房，故范甲福已经不需要在虞城县××××村申请宅基地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”范甲福在涉案宅基地上建造的房屋于2006年自然倒塌且一直未恢复使用，自房屋坍塌后范中伦即在涉案土地上栽树、种菜，实际管理使用了涉案土地。涉案土地原系范中伦家庭老宅基，虞城县××××村委会出具的处理意见书也认可涉案土地将来由范中伦管理使用，故虞城县人民政府依照上述规定将涉案土地所有权收归集体所有并确权给范中伦管理使用符合尊重历史、面对现实的土地争议处理原则。虞城县人民政府接到范中伦的确权申请后，通过调查、现场勘验、询问证人和调解等程序，作出被诉处理决定，程序合法。商丘市人民政府接到范甲福、范春梅的复议申请后，依法进行立案受理，听取再审申请人、被申请人的陈述和意见，认定虞城县人民政府作出土地处理决定之前，依法履行了调查、现场勘验、询问证人和调解等法定程序，行政程序合法，事实清楚，内容适当。商丘市人民政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出维持被诉土地处理决定的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，缘上所述，虞城县人民政府作出的土地处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果正确。商丘市人民政府作出复议决定程序合法。范甲福所提诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。一审判决驳回范甲福的诉讼请求。一审案件受理费50元，由范甲福负担。

范甲福不服一审行政判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审认为，1.范甲福对争议土地享有的使用权来源合法且尚未丧失该使用权。(1)1970年前后，因村里规划道路占用了范甲福部分土地，有关部门通过当时的罗庄大队安排范甲福在争议土地上建房居住，据此范甲福对争议土地的使用权来源正当，应受法律保护。(2)在本案中，虞城县人民政府或范中伦等均未提供证据证明相关集体已经对争议土地进行收回，即使范甲福在争议土地上的房屋自然坍塌，或者范甲福实际上没有在争议土地上居住，在没有经过收回程序前，不能认定范甲福已经丧失对该争议土地使用权。(3)虽然罗庄村委会于1983年承诺涉案土地使用权将来由范中伦享有，但该承诺附有期限，即范甲福生前在涉案土地上有权继续居住，该期限目前尚未到期，现范甲福明确主张对涉案土地的使用权，依法应予保障。(4)根据《农村五保供养工作条例》第一条、第二条、第九条、第十二条等相关规定，农村的五保供养，是指为保障农村五保供养对象的正常生活，在吃、穿、住、医、葬方面给予符合该条例规定条件的村民以生活照顾和物质帮助。农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。从上述规定看，五保供养制度与宅基地的使用权分属不同的法律问题，是否享受五保供养制度提供的社会保障与被供养对象是否享有宅基地的使用权并不冲突。在我国现有的法律制度中，并未规定对五保供养对象集中供养的，其宅基地使用权就可以认定为已经丧失或者应当被收回。2.虞城县人民政府作出的被诉土地处理决定应予撤销。在涉案的土地处理程序中，范中伦为申请人，范春梅为被申请人，虞城县人民政府在调查过程中，已经查明该处理决定的结果直接影响范甲福对争议土地的使用权、与范甲福有重大的法律上的利害关系，但在调查处理程序中，只将其列为第三人，没有提供证据证明其通知范甲福参加调查，或听取范甲福的陈述和申辩，而直接认定范甲福已失去争议土地的使用权，违反了基本的正当程序；另外，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，是享有职权的行政机关对“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地”的管理性规定，并非直接判断公民、法人或其他组织是否已经失去宅基地使用权的法律依据，虞城县人民政府因范甲福的房屋自然坍塌两年以上，没有经过任何程序，直接在范甲福作为第三人的确权程序中认定范甲福已经失去争议宅基地的使用权，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)、(三)项规定，被诉的土地处理决定应予撤销。3.商丘市人民政府作出的商政复决(2016)1011号行政复议决定应予撤销。根据上述第二项分析，虞城县人民政府作出的被诉土地处理决定违反正当程序，适用法律错误，商丘市人民政府在行政复议程序中对此未予查明而维持该土地处理决定，处理错误，依法应予撤销。综上，范甲福的上诉意见部分成立，该院予以支持；虞城县人民政府作出的虞政(2016)32号《关于对城郊乡罗庄村委会大辛庄村民范中伦与范春梅土地权属争议的确权决定》程序违法、适用法律错误，应予撤销；商丘市人民政府作出的商政复决（2016）1011号行政复议决定处理错误，应予撤销；原审判决适用法律错误，处理不当，应予撤销。二审判决：一、撤销商丘市中级人民法院作出的(2016)豫14行初121号行政判决；二、撤销虞城县人民政府作出的虞政(2016)32号《关于对城郊乡罗庄村委会大辛庄村民范中伦与范春梅土地权属争议的确权决定》；三、撤销商丘市人民政府作出的商政复决(2016)1011号行政复议决定。本案一、二审案件受理费各50元，由虞城县人民政府、商丘市人民政府负担。

范中伦向本院申请再审，请求依法撤销（2016）豫行终2498号行政判决书，改判维持（2016）豫14行初121号行政判决书；本案一切费用由被申请人及第三人承担。其申请再审的理由如下：一、二审判决认定事实的证据不足。范甲福并未取得土地使用证，其土地使用权来源不合法；本案争议土地实际由再审申请人使用，并不需要收回程序问题；罗庄村委会同意以后由再审申请人使用，说明范甲福不使用本案涉案土地时，就应当由再审申请人使用；本案争议土地实际争议人为再审申请人与范春梅，范春梅以范甲福侄女的名义想继承本案土地，才导致争议发生。而且材料显示虞城县人民政府调查组和城郊乡、村两级多次调查范甲福，不存在没有听取其陈述、答辩情况，虞城县人民政府的处理决定程序合法。二、二审判决认定一审判决适用法律错误是错误的。本案争议土地已经由再审申请人使用多年，范甲福并未取得土地使用证，且己弃用多年，其房屋也已经倒塌多年，范甲福多年以前已居住在敬老院，不需要在争议土地上建房，一审法院依据《农村五保供养工作条例》第九条的规定，认为范甲福不再需要在罗庄村申请宅基地，并无不当。

本院经审查认为，本案涉及的主要问题有两个，一个是虞城县人民政府作出的(2016)32号处理决定应否撤销，另一个为范甲福是否享有案涉土地使用权。

关于虞城县人民政府作出的(2016)32号处理决定应否撤销。无论是在本案的一审、二审程序中，还是在虞城县人民政府的土地权属争议确权程序中，范春梅并未主张过涉案土地的使用权，其始终认为涉案土地的使用权人为范甲福，故虞城县人民政府在涉案土地权属争议确权程序中将范春梅列为被申请人，而将真正的利害关系人范甲福列为第三人，并直接将范甲福享有使用权的涉案土地认定为由范中伦使用，的确违反基本的正当程序。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，属于行政机关的管理性规定，并非直接判断村民是否失去宅基地使用权的法律依据，虞城县人民政府没有经过任何程序，直接在范甲福作为第三人的确权程序中认定范甲福失去涉案土地的使用权，属于适用法律错误。另《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条关于“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，是关于政府对国有土地使用权进行确权的规定，虞城县人民政府据此认定涉案土地由范中伦使用，也属适用法律错误。故二审法院撤销虞城县人民政府作出的虞政(2016)32号《关于对城郊乡罗庄村委会大辛庄村民范中伦与范春梅土地权属争议的确权决定》正确，进而撤销商丘市人民政府作出的商政复决(2016)1011号行政复议决定也属正确。

关于范甲福是否享有涉案土地使用权。1970年前后经当时的罗庄大队安排范甲福即在涉案土地上建房居住，至其2000年左右作为五保户搬至城郊乡敬老院生活，其实际在涉案土地上居住生活三十余年，应认定范甲福对涉案土地享有的使用权来源合法，即使范甲福在涉案土地上的房屋自然坍塌，或者其实际上没有在涉案土地上居住，未经合法有效的土地收回程序，也不得认定范甲福丧失涉案土地的使用权。另范甲福的五保供养对象身份，也不妨碍其享有原宅基地的使用权。故二审法院认定范甲福尚未丧失涉案土地的使用权正确。同时，本院认为二审法院充分尊重了1983年罗庄村委会进行宅基规划时的处理意见，明确范甲福生前可以使用涉案土地。罗庄村委会1983年宅基规划时承诺涉案土地使用权将来由范中伦享有，但该承诺附有期限，即范甲福生前在涉案土地上有权继续居住，该期限目前尚未到期，现范甲福明确主张对涉案土地的使用权，依法应予保障。范中伦的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，范中伦的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<�中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回范中伦的再审申请。

审判长　　张志刚

审判员　　刘崇理

审判员　　阎　巍

二〇一八年五月二十四日

法官助理 苏志权

书记员 袁正明