泉城济南，如何围绕特色打造城市新形象

字数统计：4126字 预计阅读时间：约10分钟

基于前述城市更新系统化的三个层次，选择济南泉城特色标志区更新案例，深度揭示城市更新系统化的过程及政府驱动系统化的角色与效应。济南“泉城特色标志区”这一概念源于2007年《泉城特色标志区规划》，是一处能够反映济南城市特色的标志性区域，用地面积约3.4平方公里，其空间结构被高度归纳为“一湖一环一城”：位于市中心、名胜古迹丰富的大明湖，串联趵突泉泉群、珍珠泉泉群、黑虎泉泉群、五龙潭泉群及大明湖的护城河及环城公园，拥有家家泉水、历史风貌突出的明府城。由于快速城市发展阶段中该区域累积了资源禀赋浪费、居住环境恶劣、城市密度过高等负面现象，地方政府启动了泉城特色标志区规划，并陆续开展了长达十余年规划实践的复兴之路，最终实现了社会、经济、环境多方面明显跃升。

根据济南泉城特色标志区不同时期的目标、项目与政策，可将其城市更新实践过程划分为三个阶段：2007—2008年为第一阶段，重点围绕大明湖提升城市形象；2012—2018年为第二阶段，主要基于护城河培育文旅产业；2018年至今为第三阶段，重点关注明府城内居民生活条件及居民生活方式与文化景观的关系（见表1）。

表1 泉城特色标志区规划实施过程

（一）第一阶段：一湖树形象

2007年，济南为迎接全运会，需要对外展示良好的城市形象，自然资源禀赋突出的大明湖被列为城市环境整治提升的重点工程。通过扩建整治大明湖公园，将其从高密度破旧建筑群环绕的“园中湖”转变为开敞通透的“城中湖”，彻底革新城市中心景观面貌；同时注重大明湖与护城河沿线各公园之间的水路联系，开辟西护城河通航线路，北接大明湖公园，南接南护城河、趵突泉公园、五龙潭公园，形成连贯的游憩景观系统。

基于提升城市形象的主要目标，以大规模破旧直管公房为主体的建筑拆迁及位于黄金地段的烂尾楼重新改造，是地方政府在该阶段需要协同当地居民和开发商的主要任务。除了国内常见的拆迁安置问题，该地居民提出“离土不离区”的迁居条件，即安置房新址须仍然位于历下区行政管辖范围内，以继续享受作为济南市“首善之区”历下区的一系列便民政策。针对这一要求，地方政府选址城市东部新城区某处历下区管辖范围，同步进行当地村庄安置回迁房和大明湖居民拆迁安置房建设。拆迁后的用地主要用于大明湖公园扩建，扩建区域对社会公众免费开放，公园用地面积由74公顷增至103公顷，形成城湖交融、生态宜人、完全不同于以往的大型城市绿心形象，取得了极高的社会效益和环境效益。

地方政府在培育大明湖区域环境品质的基础上，着力于解决烂尾楼的重生问题。烂尾楼位于大明湖及西护城河交界处，因为资金链断裂、产权异常复杂而停工13年。地方政府积极招商引资，尝试通过周边大明湖环境品质来提升投资信心。基于周边环境品质的改善，某开发商出于对该地地理区位及环境品质的高商业附加值考虑，通过债权收购、以资抵债的方式取得该项目的投资权，随后在济南地方政府的协调帮助下，先后解决了历史遗留问题、拆迁瓶颈、现场清理等几大难题。项目定位为集购物、休闲、餐饮于一体的商业综合体，总建筑面积约9万平方米，一期工程规划建筑面积约6万平方米，在原已建成约5万平方米主体工程基础上改扩建，确保在全运会前形成了较好的景观（见图1）。

图1 规划实施第一阶段模式图

（二）第二阶段：一环育产业

基于大明湖公园改扩建及西护城河通航后的突出环境效益及社会效益，地方政府试图进一步发掘泉城特色标志区的经济效益。通过贯通东护城河实现全线通航，打造国内唯一“泉水游览景观带”的品牌概念，进一步通过机构改革，打破各公园孤立的管理模式、形成统一管理的“天下第一泉”风景区，还获得了5A景区称号。同时着眼于全市夜经济培育，以大明湖和护城河的夜间亮化工程为起点，探索全市“泉城夜宴”构想。为更好地经营资产，地方政府成立政府投融资平台——济南文化旅游发展集团有限公司，负责文旅项目投融资和城市文化旅游产品、品牌对外推广及市级公园、景区、体育场馆资产统一运营等。

由于从环境整治转向产业经营领域，该阶段地方政府的角色从“管理人”调整为“经理人”，围绕产业培育目标协同各个利益主体的行为明显增加：

1）为保障游船顺利通行，市民在护城河游泳的行为受到更加严格的制约；面对市民的亲泉诉求，地方政府结合泉水浴场的建设，对泉水浴场实施免费开放制度，引导市民的游泳活动从护城河转移到泉水浴场中，并通过地方政府财政投入，配置安保人员及设备，保障市民游泳的安全。

2）由于夜间亮化区域毗邻居住区，为提高居民夜间活动的便利性、避免干扰居民生活，地方政府在夜间亮化规划策划期间，主动征询沿线居民的意见和建议，并据此进一步修正规划方案。

3）位于大明湖西侧的鲁丰造纸厂连年亏损，尝试利用区位优势向第三产业转型。早在2003年，为提升泉水城市品牌，地方政府曾向造纸厂协商，提出将该造纸厂搬迁，原址用于开发泉水浴场；造纸厂基于造纸产业滞后、地理区位稀缺等原因而拒绝搬迁。当下，地方政府面对造纸厂的困境，转而帮助造纸厂向文化产业园区转型，作为泉城特色标志区文旅产业的有益补充，目前已取得了明显经济效益和品牌效应。

4）泉城特色标志区获得5A级旅游景区称号以后，地方政府着眼于突破济南作为旅游“中转站”的桎梏，积极协同旅行社将一日游拓展为多日游，并引导市内高级酒店及餐厅配合旅行社开发泉水宴等相关服务，同时联合开发商组织泉水节等节庆活动，有力带动了周边区域住宿、餐饮等相关产业的长足发展（见图2）。

图2 规划实施第二阶段模式图

（三）第三阶段：一城保民生

2018年，济南地方政府开始将旧城更新行动深入明府城这一“一湖一环一城”规划框架下涉及矛盾最为复杂、更新难度最大的区域。长期以来由于城乡规划领域缺少针对历史文化地区更新实践的具体理论指导，地方政府对该区域一直采取禁止市场化开发的消极保守措施。伴随着国内城市更新发展的诸多误区浮现，近年来城市更新的内涵与机制均发生了深刻转变，城市更新开始更多提倡城市良性发展、生活品质提升等重大问题。思维方式转型后，济南地方政府决定采取保护与利用文化遗产的方式，以民生为核心，通过小规模、渐进式的方式，逐步实现改善生活条件与利用文化遗产的统一。因此在申报“泉·城文化景观遗产”的政策支撑下，地方政府对明府城采取保护性开发策略，围绕家庭和邻里两级单位，展开修复居住环境、强化邻里关系、激发泉水生活方式、强化居民的文化自信和提升地方认同感等行动，逐渐形成具有浓郁文化氛围的居住区。

针对许多家庭恶劣的住房条件，地方政府一方面采取危房整治的措施，另一方面为居民提供异地安置的多元化选择。对于院内有泉池的家庭，地方政府帮助居民挖掘、保护原有泉池，对无名泉池进行命名，并引导居民恢复传统“泉水人家”的生活方式，着力帮助居民形成闲逸的生活品质。在地方政府的宣传与努力下，有的家庭主动将自家院落围墙退后，以便将泉池露出来供社会共享。外来人口和临时住户带来的人口结构巨变使邻里关系变得淡薄，地方政府将儒家文化融入居民生活，设立泉水人家民俗馆，并由全国文明家庭带领志愿者服务驿站，优化邻里关系、培育邻里交往，向社会传扬鲁地传统文化。经过一系列精细化治理，明府城的生活条件和人文环境取得了明显的改善（见图3）。

图3 规划实施第三阶段模式图

四、案例解析：以整体性—动态性—层次性为特征的城市更新系统策略

济南泉城特色标志区的规划实践体现了地方政府主导下城市更新动力机制、主体关系、更新目标的变化，也体现了地方政府在参与城市更新项目空间转译、关系经营、目标迭代这三个层面工作中系统性的机制创新。

（一）空间转译的政策传导

城市更新需要基于城乡规划框架开展。相较“规划”，我国目前的城市更新更接近于一种“活动”，即城市更新实质上是一种面向城市中滞后于当下城市发展和社会生活的区域所做的必要性开发改造活动。城市更新与城乡规划在实施部门和规划体系等方面存在一定错位。除深圳等城市的更新单元规划，城市更新在国内大多数城市不具备独立规划层级，在规划体系中的地位较为模糊，基本作为规划研究展开。与自然资源和规划局平行，广州、深圳、济南等城市相继成立城市更新局，主要围绕土地整备负责旧改棚改、土地整备资金协调、制度设计、监督检查等工作，较少面向中观及宏观区域的城乡空间整体化部署安排展开深入研究。因此对于城乡规划与城市更新在规划体系及政府管理部门上的差异性，需要强化城乡规划对于城市更新工作的指导和引领作用，以保障土地整理和资金统筹的整体性。

从济南泉城特色标志区更新案例可见，虽然整个更新过程由历年各工程项目和政策计划组成，但其始终在泉城特色标志区规划研究方案下展开，各项目缘起、内容以及实施过程在整体上具有明显的逻辑性。在泉城特色标志区规划框架下，能够避免“就项目论项目”的传统思维定式，注重整体空间关系，强调系统功能提升。传统以项目为主体的城市更新，由于其实施周期较短，易于实现物质层面的更新，但城市功能、整体效益和衔接过程无法兼具，因此规划师需要对新的城市发展具有敏感洞察力，能够前瞻性地把城市发展需求与城市物质空间资源进行对接。同时政府作为主导主体，应和规划技术人员相互合作，以便更敏锐地认识到一个完整的规划框架对于城市更新的意义，从过去单一项目出发的传统价值观转向基于规划框架展开多阶段有序发展的价值观。基于规划引导，地方政府能够从规划中捕捉到特定的空间价值和矛盾焦点，结合当下城市发展背景将空间规划转译为正确的公共政策和行动计划。

（二）关系经营的角色转型

对于城市更新主体的学术研究，目前主要包括政府“元治理”论、“政府—市场”二元结构论和“政府—社会组织—开发商—社会公众”多中心网络结构论等多种论点。然而就实际的城市更新实施项目来看，我国城市更新大多以政府作为主体，涉及房地产开发的更新项目则较多涌现以开发商作为主体或PPP模式的主体结构，也有少数城市已尝试以社会公众为主体的微更新，主体关系呈动态的非结构化。在我国社会公民意识和社会基层治理范式尚未发展成熟的形势下，作为公众利益的代表，地方政府往往占据主导地位，维护城市全局利益及长远利益，直接或间接参与城市更新内容。面对城市更新过程中暴露出的利益联盟、不正当博弈等流弊，现阶段城市更新活动应更加注意多方主体的利益平衡，根据项目特点有针对性地确定多元参与主体，杜绝少数利益主体操纵集体决策，保障各方主体的真实意愿得到体现。

在多阶段型城市更新项目组合中，必须重点梳理各阶段政府、市场和社会等多方利益主体之间的动态关系，以有效调动资本、用地等多种资源。关于公园绿地、旧居住区等地区的更新改造工作，其高投入低收益和复杂产权特点决定了我国体制下仍然需要以地方政府作为主导。但伴随着全球经济化范围的扩大，地方政府的职能应及时由管理型向经营型乃至服务型转变，使其更加适于将空间要素转化为城市品牌资源，承载社会民生需求。从济南泉城特色标志区更新的案例可以清晰地看到地方政府“企业化”和“物业化”的转变过程。在更新过程中，济南地方政府积极考虑不同阶段各主体诉求，通过为不同的参与者提供多样化的制度路径、政策支持以及环境资源等，推动城市更新的顺利开展。政府角色的转型为过去以政府主导的单纯物质更新模式提供了更广阔的视角与更持久的动力，多元主体的动态协同形成了政府主导、市场联合、社会支持的关系经营模式。

（三）目标迭代的城市升维

城市更新是对某一衰落地区进行的拆迁改造活动，需从两个层面理解城市更新的目标，一方面城市更新是对建筑、道路、市政管线等硬环境的改造，另一方面是对社会网络、地方认同、健康福祉等软环境的更新。我国城市更新迫切需要从对硬环境的改造扩展至对软环境的关注，以保障空间正义和社会公平。城市更新需要在各阶段更新过程中明确城市更新复合目标的重点，结合具体项目动机和内容体现城市更新目标的层次性，达成环境、经济、社会等多维度提升。

纵观济南泉城特色标志区10余年的发展历程，其更新过程经历了一个从快速树立可对外展示的城市形象、解决物质形态的提升问题，到随着景观体系的完善、挖掘景观资源潜在的产业价值，再到今天进入强调以民生为中心和文化培育的转型期，采取小规模、渐进式的社区治理范式，整个过程呈现出多种类型、多个层次和多维角度迭代的新特点。进一步横向比较各发展阶段可以看出，各阶段地方政府在规划框架下确定的总目标和由此延伸确定的子目标可清晰对应于不同利益主体。随着各阶段发展目标的迭代与演绎，其更新过程愈发接近城乡规划的本质——对民生的关注。在这个过程中，地方政府的执政理念逐渐回归公共价值，引导城市更新在螺旋上升过程中实现城市升维。

部分资料来源：王晓晓，嵇彩凤，绿色经济与城乡社会发展研究——以苏中地区为例，中国集体经济. 2020,(22)