研究｜城乡土地制度改革的道路探索

编者注：近年来，我国在城市化与经济增长模式下出现了“土地过度城市化”与“人口不完全城市化”的现象，这对现有城乡土地制度、户籍制度、规划制度、地方财政制度等构成了新的挑战。土地制度改革无疑是乡村振兴的关键变量，土地要素活不活，关系到城镇化高质量发展和现代化进程的快慢，最终建立新型城市化、乡村振兴与城乡协调发展，实现共同富裕。

一、城乡土地制度改革的转型背景

中国的改革开放是从农村对土地生产经营制度的改革开始的，这项制度极大地调动了农民生产的积极性，促进农业增长，解决了大批农村居民的温饱问题，提升了城乡人口的食品消费水平，而且城乡土地制度改革所带来的收入水平明显上升，给乡镇企业发展创造了市场需求以及有利建立灵活经营体制，为我国的城乡经济体制迈向全面市场化创造了良好的条件。

其次，逐步建立起来的城市土地征收—收储—出让制度，为我国以工业化为基础拉动服务业、房地产业发展，也为城乡基础设施的超常规建设创造了有利的条件。但现实中，中国的“人口城市化”和“土地城市化”不协调的问题日益突出，现有城乡土地管理制度以及相关户籍、规划、政府间财政体制没有全面理顺，给地方政府带来了偏向性激励。城乡土地制度改革已成为我国当前经济发展与社会转型、“加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局形成所面临的最重大挑战之一。

二、现行城乡土地制度存在的问题及影响

随着农村人口转移进城，很多农民进城务工甚至定居，农户的宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转，农户的宅基地使用权价值很难通过市场机制显现出来并为其进城落户提供资本支持，使得农户退出宅基地的积极性低，导致农户宁可将宅基地闲置在农村老家，甚至在浓厚的“落叶归根”的情结驱动下，很多农民工始终将农村宅基地作为其返乡养老的“根据地”。显然，针对有能力在城镇稳定就业和生活的农村转移人口而言，如果没有隔断他们与农村宅基地之间的依附关系，就无法保证其在城市中真正安居生活、沉淀下来，农民向市民身份的转变就很难彻底完成。

另外，日益激烈的区域间招商使我国地方政府逐步卷入了引资竞争。地方政府一般首先低价、强制性征地，进行大规模的工业园区建设，不惜举债，以低价放量供应土地的方式吸引制造业投资，最后通过垄断、限量、高价供应商住用地来回收基础设施的建设资金并偿还贷款，给中国经济社会可持续发展带来了严重的挑战，也加大了城乡土地制度改革扭转不利局面的难度。

其次，以建设用地指标为主的土地发展权指标在不同地区之间相对平均主义的计划配置模式下不可避免地带来了经济发达地区用地指标的短缺，发达地区耕地保护与工业化城市化需求之间的矛盾日益突出，各类违法占地与用地的情况猛增，欠发达地区的建设用地效率低下。内地开发区的不断新建和扩建，甚至还出现了大规模的已征用土地、已出让土地低效利用乃至闲置的情况。

然而，为了给地方政府在计划建设用地指标之外新增一些建设用地指标，中央政府推动了“城乡建设用地增减挂钩”政策。但在实践中，这个政策却被一些地方政府过度使用甚至是滥用，为获得建设用地指标，部分地方政府过度推动“宅基地换房”，强迫传统农区的农民“集中居住”，从而引发了这些地区政府与“被集中居住”农民之间的较大矛盾。虽然中国城乡土地制度改革与相关户籍体制改革已取得了一定的进展，但各级政府所构建的整体框架与具体管理政策仍然远远不足以解决当前城市化与城乡发展所面临的挑战。

三、城市过快扩张，耕地保护压力普遍加大

与城乡土地制度改革紧密相关的户籍改革目前仍停留在主要依靠地方政府自行推动的阶段，“农民工市民化”与“人口完全城市化”的进展明显不足。户籍改革的滞后，主要人口流入地城市房价的过快上涨，以及城市政府缺乏为外来人口提供保障性住房的激励，使大批农村外出人口难以实现向就业城市的举家永久性迁移，中央政府制定的“农民工市民化”与“人口完全城市化”的目标难以实现。

同时，由于人口城镇化过程中劳动力不断由农村流向城市，导致从事农业生产的有效劳动力不足，我国既有的耕地保护政策难以有效实现耕地保护的质量目标，也带来土地发展权指标跨区配置的低效率。在耕地保护上，通过农转用计划管理和分级审批的制度控制耕地占用，并划定了永久基本农田保护区，推动了“耕地占补平衡”政策。但整体上，“农地转用计划管理和分级审批制度”并未真正实现控制建设占用耕地的预期目标，“基本农田保护制度”刚性有余而弹性不足，地方政府缺乏保护的激励并导致基本农田保护的效果不佳。

四、以系统性改革应对城乡土地制度的整体性挑战

城乡土地制度助推了中国经济的快速发展，但也产生了一些问题，对应的改革与创新探索难以全面破除其对我国经济、社会与环境可持续发展所施加的制度性约束。确保正确的改革方向并找准城乡土地制度及相关体制改革的突破口，努力推进各类实体土地和土地指标市场的发育，以更完善的市场机制来优化土地资源“配置效率”与“投资效率”，而不是破坏市场运行的机制。

城市土地和户籍改革为大批农村外迁人口“市民化”创造了条件，有助于有效减少农村人口，助推传统农区土地产权的稳定。结合耕地保护制度，建立全国性的跨区土地指标交易市场，并运用指标交易所获收入推动传统农区农地、宅基地在有效整理基础上的低成本低矛盾确权。待农村土地产权因人口减少而实现稳定后，就可以赋予农民永久使用权以及相应的交易、抵押权，为最终实现“城市人才与资本下乡”“农村能人留乡”以及全面的乡村振兴创造有利的条件。

总结

总之，为扭转既有工业化与城镇化模式的惯性，在改革进程中顺利完成从传统城镇化向新型城镇化道路的转型，实现国民经济与社会高质量发展的目标，全面把握城乡土地制度与相关户籍、规划与地方财政体制之间的紧密关系，并且找到具有超前性和可操作性政策组合，建立一个适应新型城市化与城乡协调发展的城乡土地管理体制。