刘焉的本意，也许是想限制地方官吏，强化王室的权力，但“废史立牧”政策的实施，并没有将权力收归中央朝廷，反而造就了更大权力的地方势力——州牧。
如果说朝廷原先对刺史、太守这些地方官员还有所节制的话，那对逐渐壮大的州牧，则几乎完全失去了控制，只能任其尾大不掉，独霸一方。
东汉末年的各路诸侯，如袁绍、曹操、袁术、刘表、刘备、吕布等，几乎都是从州牧起家，或者有担任州牧的经历。
他们为了争夺地盘，发展势力，必然相互火拼，天下动乱。
其实，刘焉提出“废史立牧”，还有一个小小的“野心”。
也许是年岁渐老，刘焉开始考虑为子孙后代传下一份基业。
他最早的打算是想担任交趾牧。
南方的交趾远离京师，虽说偏远了些，但形势稳定，天高皇帝远，正是理想的“桃源之地”。
刘焉想在此经营，过过土皇帝的瘾，也是人之常情。
为什么又说他有野心呢？
就在刘焉准备到交趾走马上任时，侍中董扶说了一句话，而刘焉又完全相信，为此临时改变主意，这就彻底暴露了他的野心。
董扶，字茂安，广汉绵竹(今四川绵竹市)人，著名的经学家、谶纬家。
董扶少时师从名儒杨厚，与当时大名鼎鼎的任安（杜微、杜琼的老师）、周舒（周群的父亲）系同窗好友，名显天下。
学成后，董扶回到家乡，传经授课，除了蜀中子弟，全国各地都有很多人慕名前来求学。
期间，前后宰府十辟，公车三征，再举贤良方正、博士、有道，董扶都称疾不就。
汉灵帝时，大将军何进得知董扶的大名，对他非常器重，征拜为侍中。
董扶对刘焉说：“京城洛阳将要发生大乱。我夜观天象，发现益州地区有天子之气。”
两汉时期，谶纬之说大行于世。每有大事将要发生，往往有童谣什么的先行传唱，而后又一一应验。因此，信奉谶纬的也就大有人在。
董扶当时号称儒宗，名气非常大。
听他这一说，刘焉心动了，交趾也不去了，急忙跑到皇帝那里，要求去益州。
此时的益州并不稳定。
益州刺史郤俭昏庸无能，完全凭借钱财才买得益州刺史这一职位，到任后仗着天高皇帝远，干起了土皇帝的勾当，横征暴敛，残酷盘剥百姓，弄得天怒人怨，怨声载道。
马相、赵祗等人在绵竹县聚集数千人起义，自号黄巾，杀了绵竹县令李升，队伍壮大到十多万人。
起义军攻破雒县，攻占益州（今四川广汉北），杀了刺史郤俭，又进击蜀郡（今四川成都市）、犍为（今四川眉山市彭山区东），旬月之间，破坏三郡。
马相以三郡之地，也想过过皇帝的瘾，自称“天子”，又派兵进犯巴郡（今重庆北嘉陵江北岸），杀郡守赵部。
汉灵帝此时还不知道益州已经乱成一锅粥，只接到了关于益州刺史郤俭贪赃枉法，暴虐害民的报告，加之刘焉自动请缨，于是任命刘焉为监军使者、益州牧，封阳城侯，前往益州逮捕郤俭，整饬吏治。
董扶既然认定了刘焉有天子气，自然誓死跟随，与太仓令赵韪都辞去官职，随同刘焉到益州去。
吴懿（一作吴壹，？－237年），字子远，兖州陈留（今河南开封市）人，因叔叔吴匡与刘焉的交情好，也带着全家人跟随刘焉入蜀。
此时益州乱军四起，入蜀的道路不通，刘焉只好暂驻在荆州东界，观察形势，伺机而动。
益州从事贾龙与犍为太守任岐带领数百人，在犍为东界召集逃散的官吏和将士，征得千余人，进攻马相，没用几天时间就打败了马相，收回失地，肃清了益州境内的叛军。
贾龙于是迎接刘焉入益州，治所定在绵竹县（今四川德阳市北）。
刘焉上任后，任命贾龙为校尉，将他迁到绵竹居住。
同时，他极力实行宽容恩惠的政策，安抚收容逃跑反叛的人，其实是另有图谋。
之后，刘焉独霸一方，父子二人在益州苦心经营二十多年。
当中原连年战乱时，益州独善其身，成为难得的“世外桃花源”。
无数的流民进入西川，被悉数收编，组成了一支“东州兵”，成为精锐之师。
讨伐董卓之时，刘焉拒不出兵，制造了千余辆天子所用的车具仪仗，意欲称帝，但被天降大火烧得一干二净。
正如侍中董扶所预言，益州果然有天子之气。只不过，这天子不是刘焉，也不是他的儿子刘璋，而是外来的刘备。
此是后话。
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