【专题报道】支付平台代发政府数字消费券的绩效评价方法研究（下）

作者| 王欢 供职于中国华融山西分公司，刘开升 供职于中国银联山西分公司

责任编辑| 钟立群

作为促进消费调控经济常用措施，政府数字消费券是重要财政政策工具，近年来依托支付平台在全国较大范围被规模化运用，其绩效评价对衡量财政支出是否取得对价效果和优化政府数字消费券项目设计有着重要现实意义。本文阐明研究必要性和厘清研究对象后，综述学界对政府数字消费券绩效评价方法的主要观点，立足实践从六个视角总结剖析相关利益主体当前的绩效评价模式及特点，在设定绩效评价七项原则的基础上，提出基于ISM方法对数字消费券进行绩效评价的方法，最后就有效实施绩效评价提出政策建议。

政府数字消费券的绩效评价原则及方法

数字消费券的绩效评价原则。上述六个视角述评当前政府数字消费券的绩效评价实践，折射出政府数字消费券项目投入大、社会关注度高、相关利益主体多元、评价指标相互补充和相互矛盾的现象并存等特征。因此，探索政府数字消费券的绩效评价方法，需先设定绩效评价原则，以评价目标符合政策导向要求为牵引，以评价立场具有多元包容特征为出发点，以绩效跟踪与后续评价并重为导向，以评价机制严谨有序且保持可比性为保障，将评价指标定量为主定性为辅作为重点，以评价数据的客观性和可获得性为支撑，以评价结果应具备运用价值为主要目的。

评价目标符合政策导向要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。政府数字消费券作为财政支出项目，应按照政策导向着重强化对“促进辖区消费经济提质增效”目标的考察评价。

评价立场具有多元包容特征。尽管政府数字消费券属于财政单一出资项目，但使用财政公共资源且负有取之于民用之于民的支出义务，评价立场应独立于出资主体，兼顾相关方利益综合考察项目的经济社会效益。

绩效跟踪与后续评价并重。绩效评价不应仅在项目结束后单次评价，相关工作宜于政府数字消费券项目立项之时同时启动，全程监控项目执行情况，分阶段跟踪运行绩效，在项目结束时点进行初步评价后，应继续开展后续评价，将项目产生缓释效果纳入总体评价中。

评价机制严谨有序且保持可比性。评价工作组通过采用适宜政府数字消费券项目的绩效方法，将决策、执行、产出、效益等维度纳入绩效评价进行考量，保持绩效评价结果的纵向和横向的可比性。

评价指标应定量为主定性为辅。评价指标设置应尽量减少评价人员主观判断，产出效益类维度应全部采用定量指标，违规扣分类在事前明确标准的前提下可部分采取定性指标。

评价数据的客观性和可获得性。政府消费券数字化发放后，产出效益类基础数据可通过支付平台数据库抽取，发放主体与支付平台签约合作时应约定数据使用权限，拒绝提供数据的平台应在遴选时剔除。评价基础数据应减少通过问卷调查等抽样统计法获取，确保评价数据客观性。

评价结果应具备运用价值。绩效评价应立足评价结果运用于当期奖惩和后续指导而开展，避免“走过场式”的流程性评价。《中华人民共和国预算法实施条例》规定“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。评价结果应作为核定类似项目财政支出预算重要参考依据，并指导制定后续消费券项目方案。

数字消费券的绩效评价方法。按照《中华人民共和国预算法实施条例》规定，绩效评价是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。政府数字消费券使用的是公共财政资源，其绩效评价方法应是客观体现诸多相关主体利益的集合，既均衡考量项目出资方、受益方和执行方的诉求，也兼顾反映评价当期与后期的绩效效果。

按照政府数字消费券的七项绩效评价原则，本文采用解释结构模型法（InterpretativeStructuralModelingMethod,简称ISM方法）建立评价政府数字消费券的指标系统。筛选确定政府数字消费券绩效的影响因素。立足实践中相关利益主体的六个视角绩效观点，由ISM评价组筛选确定影响政府数字消费券绩效的核心因素：撬动社会消费品零售增长额；间接带动比；商户覆盖率；商户参与率；常住居民参与率；支付平台消费券功能访问量；消费券项目配套宣传费用；核销商户集中度；居民用券投诉率；预算资金机会成本；流动居民参与率；恶意套取补贴金额。上述系统各要素经ISM评价组研究确定各要素间的有向连接关系后，建立该模型的可达矩阵和解释结构模型。

图2 数字政府消费券绩效系统的结构模型

建立消费券绩效的解释结构模型。建立的政府数字消费券项目解释结构模型如图3所示，该模型是一个三级递阶系统，政府数字消费券绩效归因于效益和成本两个直接影响因子，在指标层分别遴选6个正向绩效指标和6个负向绩效指标。

图3 政府数字消费券绩效评价体系

绩效评价指标释义。效益准则P1i项下的指标层中，包括6项绩效积极因素指标：撬动社会消费品零售增长额（P11）、间接带动比（P12）、商户覆盖率（P13）、商户参与率（P14）、常住居民参与率（P15）、支付平台消费券功能访问量（P16）。

其中，一是撬动社会消费品零售增长额（P11）=项目当期带动额+项目缓释带动额=Σ[项目持续期消费券核销订单金额+MAX（项目结束后3个月消费券核销商家销售金额额同比正向增长量，0）]。二是间接带动比（P12）=（消费者订单金额+消费者同平台同时期非核券消费金额/）消费券补贴金额，事后据实核算。三是商户覆盖率（P13）=可受理消费券的商户数量/出资地方政府的方案计划惠及商户数量。四是商户参与率（P14）=可受理消费券的商户数量/在支付平台开通受理业务的出资地方政府辖内活动商户数量，活动商户指消费券项目启动前当年月均交易不少于1笔的商户。五是常住居民参与率（P15）=支付平台用户归属地模型统计的去重辖内常住用户数/项目核券去重用户数。六是支付平台消费券功能访问量（P16）=消费券新闻发布会后至发放结束期间支付平台消费券功能区累计访问量。

成本准则P2j项下的指标层中，包括6项绩效消极因素指标：消费券项目配套宣传费用（P21）、核销商户集中度（P22）、居民用券投诉率（P23）、预算资金机会成本（P24）、流动居民参与率（P25）、恶意套取补贴金额（P26）。

其中，一是消费券项目配套宣传费用（P21）=项目运作期间发放主体部门与支付平台累计支出的宣传费用。二是核销商户集中度（P22）=核券金额TOP10商户核销金额/项目资金累计核销率。三是居民用券投诉率（P23）=通过发放主体热线或支付平台客服电话受理的投诉去重人次/项目领券去重人次数量。四是预算资金机会成本（P24）=1-预算资金累计执行率。五是流动居民参与率（P25）=支付平台用户归属地模型统计的去重非辖内常住用户数/项目核券去重用户数。六是恶意套取补贴金额（P26）=经发放主体部门认定的黄牛套利损失。

指标数据作无量纲化处理。纳入数字消费券绩效体系的各指标属性、单位各异，缺乏综合性，为避免各绩效指标以不等权参加汇总分析，需要对各指标数值作无量纲化处理，可根据工作条件在Min-Max归一化、Z-score标准化或Normalization正则化等方法中任选其一处理数据，后续项目处理数据时须采用统一方法，保持结果可比性。

绩效评价指标权重。在筛选确定政府数字消费券绩效的影响因素后，主要采用德尔菲法确定各绩效指标的权重，经项目出资政府部门的认定程序同意后进行设定，其中P1i效益类绩效指标的权重为W1i，P2j成本类绩效指标的权重为W2j。一经设定，则保持权重参数的稳定性，确保纵向可比性。如需调整指标权重设定，在进行时间序列分析时，需要使用新的权重参数重新计算拟作对比分析的历史绩效结果数据。

核算绩效整体水平，P1i和P2j均应使用无量纲化处理后的指标数据参与运算。

使用P政府数字消费券值作出评价结论。政府消费券依托支付平台数字化发放，有效使用系统数据可核算出该支付平台承接的所有政府数字消费券项目的P政府数字消费券值，形成绩效评价参照系。单一项目既可以与同一发放主体的历史项目P政府数字消费券值作纵向分析，较历史最高值更高的评价为“优”、持平的（偏离度≤15%）评价为“良”、低于历史最高值30%的评价为“待改进”；也可以与社会经济背景基本相同的其他发放主体项目作横向比较，所处的分位数在前25%的评价为“优”、中间50%的评价为“良”，后25%的评价为“待改进”。对于评价为“待改进”，可对项目的P1i和P2j与参照系指标值作多维对比分析，定位绩效水平低的原因所在，为优化后续项目积累经验。

完善绩效评价方法的建议

绩效评价主体方面。作为正外部性的公共产品，政府数字消费券项目的政策属性强且涉及范围大，在构建绩效评价模型时，应克服局部视角的限制，挣脱单一主体利益桎梏，由消费券发放政府的审计部门选聘非利益相关的第三方专业机构对政府数字消费券项目开展项目绩效评价。

绩效评价过程方面。评价数据的客观性和可获得性是绩效评价客观有效的支撑和前提，基于保护用户隐私数据和降低对支付平台监管成本两方面考虑，建议只通过政府管控最强的国有支付平台发放。

绩效评价方法方面。ISM方法以一个三级递阶系统简明地将政府数字消费券绩效归因于效益和成本两大影响因子，分别提取出6个正向绩效指标和6个负向绩效指标，综合反映政府数字消费券项目的整体绩效状况。

绩效评价管理方面。鉴于地方政府将消费券作为财政政策短期工具常态化使用，建议财政部和商务部等消费券财权事权管理部门，加强消费券顶层设计，结合实际开展消费券绩效评价制度建设，会同中国人民银行等部门，依托现有的金融支付基础设施，筹建全国统一的消费券发放管理平台，降低分散管理分散建设的成本，为消费券数据统计和实施绩效评价提供支持。

绩效评价运用方面。绩效评价结果应及时公开发布，主动接受监督管理，既作为消费券当期项目的评价结论和奖惩依据，又作为合理调度财政资源做好后续项目的重要参考。

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