签订拆迁补偿安置协议还附加不公平条件？最高法判了！撤销！

拆迁补偿安置协议是一种非常典型的行政协议，所谓“行政协议”是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议。在征地拆迁案件中，由于行政机关常常处于强势地位，总是会出现被拆迁人在显失公平的情况下就与拆迁部门签订了拆迁补偿安置协议的情形，那此时，拆迁补偿安置协议是否能撤销呢？我们来看一下中华人民共和国最高人民法院公布的这个典型案例。

（一）基本案情：

2007年，福建省卡朱米时装有限公司取得了案涉土地的国有土地使用权。2011年2月16日，福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日，福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017年1月22日，莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业拆迁补偿安置协议书》（以下简称补偿协议），该补偿协议对合同主体，土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况、补偿方式、补偿项目及补偿金额、过渡方式、拆迁补偿款支付方式以及交房期限作出了约定。2017年5月15日，卡朱米公司以补偿协议显失公平为理由提起了行政诉讼，请求撤销补偿协议。

（二）裁判结果

福建省宁德市中级人民法院一审认为，补偿协议第六条约定，将搬迁补贴额预留12104576元作为履约保证金，卡朱米公司需开展兼并重组并兼并重组投资额需要大于拆迁补偿款数额36182713元，并且经过荔城区政府审核，才能取得履约保证金。如果卡朱米公司投资额小于拆迁补偿款数额，将取消卡朱米公司的履约保证金。该条款对被征收人获得搬迁费用人为附加了不平等条件，明显违反法律强制性规定，补偿明显不合理，行政协议显失公平。遂判决撤销卡朱米公司与荔城区政府签订的补偿协议。荔城区人民政府不服，提起了上诉。

福建省高级人民法院二审认为，就补偿协议内容来看，卡朱米公司要获得协议约定的全部拆迁补贴额，必须要满足以下几个条件，第一，完成企业兼并重组；第二是，兼并重组的投资额必须大于征地补偿款。而实践中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象并兼并双方需要能达成合意。因此，卡朱米公司要实现上诉条款的首要条件就必须依赖第三方的参与以及意思表示，而非卡朱米公司依其独立意志就可以成就这样的条件设定对于卡朱米公司权利的实现显然非常困难。条件中关于“投资额必须大于征地补偿款”“如果投资额小于征地补偿款将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡朱米公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性，没有对投资额到位作出合理的安排，简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金，对于卡朱米公司而言显然过于苛刻。从补偿协议履约保证金设定的金额来看，补偿协议中约定的搬迁补贴额为27173083元，而约定的履约保证金12,104,576元，约占搬迁补贴额的45%，如此巨额的履约保证金对于卡朱米公司也是极为不公平的。因此，补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审判决据此认定补偿协议存在不公平的情形，依法撤销补偿协议，于法有据。荔城区政府可在与卡朱米公司充分协商的基础上，遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉，维持一审判决。

荔城区政府不服判决，又向中华人民共和国最高人民法院提起了再审，最高人民法院经审理认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。该协议补偿对被征收房屋及附着物价值以及搬迁、临时安置进行了相应补偿，对于因征收造成的停产、停业损失补偿及相关补助、奖励该协议没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定予以明确补偿，而是以企业搬迁补贴的形式向卡朱米公司予以兜底补偿。但卡朱米公司取得该搬迁补贴款需要预留12104576元作为履约保证金，并将被申请人完成兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36182713元作为取得上述履约保证金的条件。如果卡朱米公司无法完成兼并重组或重新选址建设新项目或经中介机构对其投资额进行审核确认其投资额小于征迁补偿额36182713元，荔城区政府将取消履约保证金12104576元。因约定的履约保证金占双方约定的企业搬迁补贴款的45%，故此条款的设定使得协议中对法定的停产、停业损失的兜底补偿无法得到保障。因此，《补偿安置协议》关于搬迁补贴款支付程序的约定明显为卡朱米公司获得合法、合理的补偿附加了不平等的条件，变相剥夺了其取得停产、停业损失及相关补助奖励补偿的权利，既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定，又违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审法院据此判决撤销被诉补偿协议，二审法院判决予以维持，并无不当。

（三）典型意义

在行政协议案件审理中，如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点是一大难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。在这个典型案例中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，与被征收人是否完成投资额没有关联。涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。综上所述，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形的主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。人民法院经过审查，认定存在显失公平或者不当联结情形的，应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。