17座省会城市撤县风潮：广州、武汉、南京率先迈入“无县时代”，长沙、西安等9城“准无县化”

撤县设区只是手段和方式，最终的目标总要回归“真实城镇化”水平的提升。

中国大城市“无县化”进程正不断加快。继北上广深一线城市全部迈入“无县时代”后，天津、武汉、南京等二线城市也已实现“无县化”。

省会城市，作为所在省的行政中心，成为推进撤县设区的主力军。做大做强区域内中心城市、快速提升首位度，进而扩大管辖空间、增加人口规模，在日趋激烈的城市竞争中保持优势，是省会城市撤县设区的主要动力。

近两年，在冲刺国家中心城市的目标下，众多省会城市撤县设区步伐明显提速，“撤县设区”的相关表述频繁见诸于这些城市的政府工作报告和政策文件中。

6月2日，湖南省委办公厅、省政府办公厅印发的《长株潭一体化发展五年行动计划（2021-2025年）》对外公开，其中明确提出要支持长沙县撤县设立星沙区。

辖区“无县化”意味着什么？为什么省会城市热衷于撤县设区？ 21世纪经济研究院选取了GDP在5000亿以上（2020年数据）的17座省会城市作为观察对象。需要指出的是，县级市城市化进程比县要快，非农业人口占比更高，形态上更偏向城市，因此报告中所统计的“县”不包括县级市。

研究发现，17座城市中，截至目前共有广州、武汉、南京3城已彻底告别“县”这一行政单元，其中广州、武汉都是国家中心城市。成都、杭州、长沙、郑州、济南、西安、长春、沈阳、南昌9城下辖县（不包括县级市）的数量均在1-3个之间，虽仍管辖少量的县，但其逐步向“无县”状态靠拢的意味相当明显，进入了“准无县化”阶段。值得一提的是，石家庄共下辖11县，数量在17城中居首。

破解人口首位度难题

“准无县化”阵营中，杭州、长沙、沈阳等城市都有意争夺国家中心城市第十个席位。湖南明确提出要支持长沙县撤县设立星沙区，也与加快长株潭一体化、长沙争取建设国家中心城市等部署密切相关。

过去十年间，全国人口正加速向省会城市聚集。第七次全国人口普查数据显示，2020年全国总人口达到14.12亿，比2010年增加了7206万，增长5.38%。其中27个省会城市常住人口总量至少已达到2.3亿，比2010年增长26.39%。

人口首位度不足，是长沙的一大痛点。所谓省会城市人口首位度，是指省会城市人口数量占所在省（区）人口总量的比重，反映人口在省会城市的集中程度。2020年，长沙人口首位度仅为15.12%，低于杭州（18.49%）、沈阳（21.20%）等国家中心城市有力竞争者。

长沙的经济首位度和人口首位度也长期存在明显背离。一般来说，人口首位度与经济首位度往往呈正相关，人口聚集度较高的省会城市，经济首位度也相对较高，但长沙2020年经济首位度（29.1%）比同年人口首位度（15.1%）高出14个百分点。

如何理解长沙经济首位度远高于人口首位度？一方面，这可以理解为长沙作为省会城市有较强的经济承载力。但另一方面，这也表明与其强势的经济地位相比，长沙人口吸引力提升空间较大。尤其在号称新一线“房价洼地”的情况下，长沙的人口吸引力仍存在不足。

虽然湖南是人口大省（七普全省户籍人口为7300.11万人），作为省会的长沙却未充分享受到省内“人口红利”。放眼湖南周边，北有九省通衢的国家中心城市武汉，南有经济实力强大的广深“双子星”。湖南省内第二大城市岳阳与武汉联系更为紧密，南部的郴州、邵阳等地人口则大量流入珠三角。长沙作为省会对全省的辐射力和影响力不足，资源要素向省外经济强势地区流失。

这种情况下，提升首位度成为长沙争夺国家中心城市的“必选项”。而撤县设区，已成为省会城市拉伸城市框架、强化中心城市功能、快速提升人口首位度的“常规操作”，对于长沙市而言意义重大。长沙县政府官网显示，全县总面积1756平方公里，下辖13个镇、5个街道，总人口150万人。1756平方公里，这相当于长沙市现有市区面积的80%。也就是说，长沙县一旦撤县设区，长沙市市区面积有望扩张80%，市区人口规模再增150万。

回归真实的城镇化

县改区并非简单的改名。撤县设区，一要考虑前置条件，即合不合适的问题。二要考虑撤县之后怎么办，远郊区和主城区怎么融合？

毫无疑问，合理的撤县设区将增加对原有县市资源的统一调配能力，区域经济发展更能发挥协同效应。例如在2011年至2016年间，重庆曾相继撤销包括綦江县、碧江县在内的10个县改设新区。据民政部发布的《重庆撤县建区成效评估报告》显示，重庆多个新区GDP增速明显高于同期全市远郊区县的GDP增长速率。

对县来说，撤县设区后地方行政级别提升，可以享受到市里的经济辐射与带动作用，带来农村人口市民化、区域一体化协同发展、基础设施建设加快，公共服务水平提升等诸多好处。对市来说，撤县设区后全市的经济总量、土地、人口、空间资源都将进一步提升。与此同时，地级市在省里的重要性与话语权提高，包括地铁等基建的审批资质更容易达标。

然而，不合理的撤县设区可能导致“消化不良”，出现区域内发展不均衡、不协调，郊区和主城区的融合程度低的问题。如南京的溧水、高淳，广州的从化、增城等，这些远郊区与中心城区联系松散，且部分地区城市化率仍较低。

21世纪经济研究院认为，撤县设区首先应考虑县与市区的空间距离。离城市中心较近的县进行区划调整，对中心城市扩大空间有好处。而距离城市中心比较远的县，经济联系不够密切，改区后表面扩大了市辖区范围，但对中心市区的实际影响不大。

此外，县改区后，资源配套更多服务于中心城市，原有县域配套资源能力可能相应弱化，两地资源配套的整合与倾斜也是撤县设区后要关注的方向。

具体而言，如果县与地级市距离较近，特别是城区部分已逐步相连，或两地经济联系较为紧密、产业互补协同效应较强，整体呈现稳定的“市强县弱”格局，更适宜推进撤县设区。

相比之下，地理距离较远、经济产业相对独立、整体呈现出“市县等强”甚至“市弱县强”的局面，那么撤县立市更合适。这种情况下强行撤县设区，双方缺乏认同感，一体化发展的阻力也较大。

撤县设区凸显了省会城市做大做强和提升实力的强烈意愿，也是在区域与城市竞争日趋激烈的背景之下，一个地区扶持中心城市，打造区域增长极，带动相关都市圈、城市群发展，以及省会城市保持竞争优势的重要手段。

21世纪经济研究院认为，中国仍处在快速城镇化进程中，而且城镇化仍有不小的提升空间，在相当长一段时期内，撤县设区（市）依然是中国城市发展的趋势。然而，撤县设区绝非简单的“换牌子”，这一进程中必须强调“有序”推进。撤县设区只是手段和方式，最终的目标总要回归“真实城镇化”水平的提升。

（实习生罗文利对本文亦有贡献）

（作者：刘美琳 编辑：李博）