适时建立统筹协调机制 助推新时代 未成年人保护 工作创新发展

4月27日，国务院办公厅发布《关于成立国务院未成年人保护工作领导小组的通知》（以下简称《通知》），决定成立未成年人保护工作领导小组（以下简称领导小组），作为国务院议事协调机构。至此，中央层面的未成年人保护工作统筹协调机制正式建立。在此背景下，民政部门被赋予了新的历史使命，强化了新时代的责任担当，这对民政工作产生了深远影响，也为民政工作下一步的开展指明了方向。

领导小组的成立标志着中央层面统筹协调机制的建立

领导小组的成立是党中央贯彻落实未成年人保护法、切实履行法定职责的必然要求，是保障未成年人合法权益的现实需要，对于推进新时代未成年人保护工作具有重要意义。

进一步夯实了未成年人保护工作统筹协调机制，以顶层设计提升保护质效。未成年人保护工作具有主体分散与协同发力的两面性。一方面，未成年人保护工作点多线长，涉及民政、教育、司法、卫生健康、网信等多个领域，需要有关部门依法履职，做好保护和救助工作；另一方面，正因为未成年人保护工作是社会的、福利的、教育的、司法的，是个案工作各种机能的总和，所以需要有关部门密切配合、高效联动，形成未成年人保护工作的有机整体。为了使政府各个职能部门各司其职、相互配合和共享资源，使整体功能大于部分之和，应当建立一个统筹协调机制。对此，新修订的未成年人保护法首次从法律层面作出明确规定，要求县级以上人民政府建立未成年人保护工作协调机制，发挥统筹、协调、督促和指导作用，这为实践探索提供了法律依据。国务院领导小组的成立正是对这一法律规定的回应和落实，即在中央层面率先建立起统筹协调机制，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，这有利于避免条块分割和管理职能碎片化现象，体现了新时代人民政府对未成年人保护工作的统一领导和整体布局。

推动完善了议事协调制度，增强议事协调机构的权威性、实效性。议事协调机构是统筹工作的载体。为协调分散在各个部门的工作，20世纪90年代初，国务院设立了非常设议事协调机构——国务院妇女儿童工作委员会，办公室设在全国妇联。同时，为了在社会治安综合治理中强化未成年人工作，中央综治委设立了预防青少年违法犯罪专项组，办公室设在共青团中央。各地按照中央的做法，也设立了相应的机制。应当说，上述机制在推动未成年人保护和犯罪预防工作方面发挥了积极作用。随着经济社会的发展，在未成年人保护方面出现了一些新问题、新挑战，需要完善议事协调制度。为此，在总结以往经验的基础上，根据新时代未成年人保护工作需要，领导小组将办公室设在民政部。这主要是考虑：未成年人保护的核心问题是监护责任的落实，当家庭监护缺位或者不当时，应当由政府予以补足，包括家庭监护的监督、支持、干预。这些日常可能随时发生的事项，应当由具有日常行政管理职能的部门来负责实施；在国家各部委中，民政部门设有儿童福利专门机构，长期承担着孤儿、困境儿童、农村留守儿童等群体的兜底性保障工作，具有监护干预以及为有需要的未成年人提供临时监护、长期监护的经验和设施，在工作中形成了自上而下的工作队伍和一系列行业标准、制度规范，具备履行日常管理职能的条件。同时，在以往农村留守儿童、困境儿童关爱保护工作中，民政部门通过联席会议机制积累了议事协调的经验。此次领导小组办公室的设立，使民政部门便于争取各级党委、政府、社会力量及群团组织的支持，这极大提高了议事协调机制的权威性和实效性。

有利于及时有效处理未成年人保护工作的日常管理事务和长远布局未成年人保护工作。未成年人保护由大量的事务性工作组成，但领导小组工作会议只能定期或不定期地集中解决某些重大突出问题，不可能解决未成年人保护工作中的所有问题。对于实践中出现的一些新情况、新问题，特别是一些突发事件，造成未成年人监护缺失的，需要及时发现报告并妥善安置照护，这就需要一个具体的部门承担日常管理事务，将工作任务层层分解，细化落实。如前所述，未成年人保护议事协调机构的实体是民政部，承担具体的事务管理工作，包括协调解决未成年人保护工作中的重大问题、草拟协调机制工作的相关规范性文件、制定和实施发展规划、年度计划、组织召开联席会议、制定和颁布规范性文件、开展未成年人保护工作年度考核等。上述工作的开展，能够及时对未成年人保护工作作出部署和安排，统筹谋划，长远布局，推动解决未成年人保护工作中的重点和难点问题，避免“紧急救火式”的被动应对。

领导小组的成立将对民政工作产生深远影响

领导小组的成立不仅在中央层面建立了统筹协调机制，也确立了未成年人保护工作的主责部门——民政部门，这在赋予民政部门更大责任的同时，也对民政工作产生了深远影响。

首先，民政部门的角色担当由原来单纯的制度执行者逐步转变为同时兼任议事协调者，且议事协调作用的发挥日益凸显。民政部门承担了大量的国家监护工作，设立了未成年人救助保护机构和儿童福利机构。其中，未成年人救助保护机构负责对生活无着的流浪乞讨、遭受监护侵害、暂时无人监护等未成年人实施救助，承担临时监护责任。儿童福利机构主要负责长期监护，也可以收留抚养民政部门承担临时监护责任的儿童。与制度执行作用相对，在推进农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系建设中，民政部门发挥着牵头作用，会同有关部门健全领导协调机制，兼具制度执行与议事协调两项职能。领导小组成立后，民政部门的统筹协调作用得到进一步强化，其职责范围包括协调全国未成年人保护工作，研究审议未成年人保护重大事项；协调推进有关单位制定和实施未成年人保护规划、政策、措施、标准；总结、推广未成年人保护工作经验，组织开展统计调查、宣传教育和表彰奖励工作，等等。民政部门的角色嬗变表明，民政工作不仅是未成年人保护工作的关键环节，民政部门牵头作用的发挥也将影响领导小组工作的整体质效。

其次，民政部门内设机构得以进一步整合与完善。未成年人保护工作除了要在整体上建立统筹协调机制外，在部门内部也应当建立健全统筹协调机构和机制，在职责范围内进一步细化分工。对此，各部门应当设置专门机构，负责信息传递和接收，统一业务归口办理，这样既能实现政府职能部门、群团组织间的密切配合，畅通联系渠道，也能够有效避免职能管理碎片化现象，防止资源重复投入。未成年人保护法第81条第1款对此已有明确规定：“县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作。”为贯彻落实未成年人保护法的要求，民政部门应当以领导小组成立为契机，健全内设机构或明确专门人员，着力构建好上下联动机制，提高机构专业化保障水平。

最后，民政部门工作机遇与挑战并存。2018年8月，民政部门牵头建立了农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度，联席会议办公室设在民政部，承担联席会议日常工作。可以说，民政部门在开展农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作方面积累了丰富经验。未成年人保护法修订后，民政部门职责范围更为多元，除传统业务外，还新增了几项业务领域，包括开展家庭监护监督指导、家庭寄养评估、为受侵害未成年人开展保护救助等，这为民政部门工作的创新发展提供了新的机遇。不过，领导小组成立后，如何推动国家层面的未成年人保护协调机制、落实好领导小组日常工作、建立高效的工作会议制度，以及在其本职工作中提升专业化水平，都需要民政部门在工作中进行探索和完善。

领导小组的成立为各级政府及其职能部门开展下一步工作指明了方向

未成年人保护工作需要顶层设计与具体落实。领导小组的成立标志着我国已经完成了未成年人保护工作的顶层设计。下一步，对于具体工作的落实，有赖于政府各职能部门切实履职尽责，以及领导小组办公室积极发挥督促和指导作用，牵头政府保护，履行好新时代赋予的职责使命。

第一，统筹制定工作会议制度，最大限度发挥协调作用。《通知》规定，领导小组实行工作会议制度，工作会议根据需要定期或不定期召开，参加人员由中央宣传部、中央政法委、中央网信办、全国人大常委会法工委、最高法、最高检、民政部、教育部、公安部、国家卫健委、共青团、全国妇联等36个部门和单位的领导组成。其涉及人数之多、范围之广、级别之高，无不体现出国家对未成年人保护工作的重视，也是各主体参与社会治理的创新之举。工作会议制度的优越性在于，能够召集未成年人保护工作的各成员单位，集中会商、分类解决一些突出的实际问题，在各个职能部门之间形成横向的未成年人保护统筹、协调的格局，实现未成年人行政保护、司法保护与社会保护的有效衔接。但如何确保其在实践中掷地有声、发挥实效，仍有赖于对工作会议制度的科学谋划。对此，应当以最有利于未成年人原则为指导，以优化、协同、高效为导向，充分提高各成员单位的重视程度。

第二，厘清职责边界，推进部门协调配合。《通知》规定，领导小组负有指导各地区、各有关单位按照法定职责做好未成年人保护工作的职责，对履职不力、造成不良影响的单位或地区要强化督办问责。为切实落实这一要求，首先必须明确有关单位的职责范围和边界。在共同责任之下，不同主体的责任承担各有不同。其中，未成年人的父母或其他监护人应当承担首要责任，人民团体和社会组织承担协助责任，国家对未成年人保护负有最高也是最终的责任，具体由政府及其职能部门和司法机关承担。在厘清职责范围后，为保证各方主体切实履职，应当制定明晰政府各个职能部门的责任清单。唯有如此，才能使政府职能部门在未成年人保护工作中权责明确，各司其职，才能不断完善工作机制、开展定期会商、加强沟通对接，才能使未成年人保护职责真正落地。

第三，将中央经验推广到地方，加强未成年人保护工作基层建设。未成年人保护工作的落实主要在基层。未成年人保护法不仅要求县级以上人民政府应当建立统筹协调工作机制，其第81条第2款还规定：“乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务；支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作。”实践中，主要由儿童主任和儿童督导员作为一线人员承担具体工作职责，负责提供政策宣传和解读，协调落实相关政策和保障措施，开展未成年人个案服务工作。民政部门定期对儿童主任和儿童督导员进行业务培训，并进行实名制登记管理，力争打通关爱服务儿童的“最后一公里”。在这一背景下，应当及时总结、推广中央层面的统筹协调经验，指导各地尽快建立相应的协调机制，为基层服务工作提供政策指导和技术支持。地方层面可以参考中央的整合方案进行组建，对现在普遍设立的未成年人保护工作委员会进行优化、改造。这样形成自上而下的、能够触及未成年人及其家庭的保护工作体系和统筹协调工作机制，由此保障国家最终责任真正落地。

（宋英辉系北京师范大学法学院教授、参与修订《中华人民共和国未成年人保护法》的主要成员；刘铃悦系北京师范大学法学院博士研究生）

来源：2021年6月16日《中国社会报》

编辑：边静