海南自贸港法敲定特殊税制，零关税、低税率、简税制应扬长避短

6月获通过的《中华人民共和国海南自由贸易港法》（下称“海南自贸港法”）正式施行，这部8章6000多字的法律，对推动海南自贸港建设意义重大。其中海南自贸港法专门用一章谈海南财税制度，构建一套有别于内地的特殊税收制度，而“零关税、低税率、简税制”是主要特征。

多位财税专家对第一财经分析，财政税收制度安排是海南自贸港建设的核心和重要支撑，此次海南自贸港法确定了海南特殊的税制安排政策框架和相应的财政支持，为海南自贸港建设提供财税支撑，增强了企业等市场主体投资海南的信心。在发挥好低税负精简税制优势的同时，海南也应强化部门协同和征收管理，打击逃避税行为，减少沦为“避税天堂”的风险。

海南精简税制将征销售税

国外成功的自由贸易港一大特征，就是税收制度简单，税负低。海南自贸港建设也需如此。

去年6月中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《方案》），确定了以“零关税、低税率、简税制”为主要特征的自由贸易港税收政策制度体系。这些政策也在海南自贸港法第四章“财政税收制度”中得以体现。

中国目前有18个税种，海南自贸港顺利推进需要对这些税种进行简并。

海南自贸港法明确，海南全岛封关运作时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，在货物和服务零售环节征收销售税；全岛封关运作后，进一步简化税制。

北京国家会计学院李旭红教授对第一财经分析，这是对《方案》中“简税制”原则的进一步落实。简化的税制体系有利于降低企业的遵从成本，助力营造更为良好的营商环境，激发市场活力。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，海南税制简并不会一步到位。未来条件成熟时，可能会先对增值税等几个流转税根据销售额按一个税率进行综合征收，统一为零售环节销售税。这样运作一段时间后，再简化税制开征真正的销售税，相关税种会废止。

李旭红认为，在零售环节征收销售税，可能减少企业多次申报的次数和流程，从而某种程度上提高税务机关的工作效率。但需要注意的是，简并税制之后在零售环节征收，更是对税收征管的一大考验，将应纳税款大额汇集至零售环节，实则增加了企业在零售环节逃税的动机，增加了税务机关的征收管理风险。

“此外，简并税制之后，如何更好地与我国内地市场的税制进行协调，并继续发挥原有税制的税收调节作用值得深入思考。”李旭红说。

海南省税务局局长刘磊曾在《国际税收》撰文表示，销售税的优点在于消除生产环节层层征税，减轻生产者纳税负担，有利于企业生产。从税制设计理念上来讲，在当前增值税征管基础上以纳税人分类管理方式来实现最终零售环节销售税，可以实现改革的平稳过渡。海南自贸港销售税与内地增值税如何衔接，则需要全面考虑海南自贸港与内地的货物流通关系。

刘磊认为，海南自贸港的销售税设计在征税范围和税率上就要与全国协调一致，由此，销售税与内地增值税才可以实现无缝衔接。

海南低税费负担中央撑腰

除了税制精简外，税负低也体现在海南自贸港法中。

海南自贸港法明确，海南全岛封关后，进口征税目录外的货物“一线”零关税，内地货物入岛退税；对符合条件的企业和个人实行所得税优惠。

此前的《方案》更是明确，未来对注册在海南自贸港实质性运营的企业减按15%征收企业所得税。海南个税税率也精简降低至3%、10%、15%三档。

不仅税负低，海南还有权压减非税收入。海南自贸港法明确，可根据发展需要，自主减征、免征、缓征除具有生态补偿性质外的政府性基金。

施正文表示，这意味着海南有权减免相关中央政府性基金，未来海南不仅税负轻，非税负担也轻。不过海南经济基础仍然比较薄弱，财政实力也较弱，未来税费收入下降，但要维持民生等公共服务支出，当地财政收支矛盾会加剧。

海南自贸港法明确，在海南自由贸易港开发建设阶段，中央财政根据实际，结合税制变化情况，对海南自由贸易港给予适当财政支持。鼓励海南省在国务院批准的限额内发行地方政府债券支持海南自由贸易港项目建设等。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经，未来海南税负明显降低将有助于自贸港建设。而中央财政根据当地实际结合税制变化给予财政支持，将有助于海南税制改革推进。

施正文认为，随着海南税制改革推进，当地财政收支缺口可能会由中央财政填补。在地方政府债务限额分配时，可能也会多给予海南一些发债额度，推动海南自贸港建设。

另外，海南自贸港法明确，货物由内地进入海南自贸港，按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税。

李旭红表示，此举与进口商品进入海南自由贸易港免征进口关税相匹配，能使得我国内地商品进入海南自贸港的税负与境外进口商品的税负相平衡，从而助力打造公平竞争的市场环境。

李旭红认为，从海南低税率角度来看，某种程度上而言，极具吸引力的税收优惠政策加大了海南自贸港成为“避税天堂”的风险。法律实施后，需要始终贯彻《方案》中关于“实质经营”等的规定，适时调整监管力度，通过加强国际税收合作与涉税情报交换、增加部门间的信息共享、提高征管人员水平等方式，降低企业的偷税漏税动机，提高税务机关的征收能力。

施正文也认为，海南相关税收制度设计需要高效便捷的征管来支撑，否则海南沦为避税港的风险会加大，并对内地税收秩序造成冲击。因此税务、海关、商务等部门要加强信息共享，强化合作，让真正在海南有实质性经营的主体才能享受到税收优惠政策。