何为两安用地？其核心判断依据是什么？|答疑

|两安用地独家研究系列·04·睿诚研究院|

文|罗乾波

最近有不少业内朋友以电话或微信或公众号留言等方式，来咨询两安用地的事情，如有的在问：

“只要是村集体的土地是否就是两安用地？”

“两安用地与安置用地有什么区别？”

“两安用地是否都可以参与开发？”

睿诚研究院观察：

上述问题反映出，在目前拿地的巨大压力下，长沙开发商中对两安用地项目有强烈兴趣的多了。但由于以前很多人未参与和关注度不高，造成很多朋友不清楚两安用地领域内的一些具体情况和投拓、合作及开发等事宜。

此外，关于两安用地所涉及的问题很多，是一个系统，故本文只重点厘清两安用地的概念及内涵。

01 长沙两安用地的定义和变迁史

通过梳理政策、市场、历史等资料，来看看两安的主要发展过程。多年间，几个主要的政府文件中的界定和描述如下：

首先，早在2000年3月16日，市政府发布的《长沙市人民政府令第60号》即《长沙市征地补偿安置条例实施办法》文件中第七条，就首次提到了两安用地这一的概念的雏形。

“第七条 采取留用土地安置的，村民生活安置留地指标按每人５５平方米（包括生活小区的道路、房屋间距及其它配套设施用地）核算到被征地的农村集体经济组织；村民生产安置留地指标按被征地的总面积６％-１０％的比例核算到被征地的农村集体经济组织；原乡（镇）、村建设用地数量继续保留不变。”

该文件中采取的是花开两朵的分述模式，即“村民生活安置留地+村民生产安置留地”，此后各级政府为了简化叫法，逐步统合为“两安用地”这一名称。

其次，2009年7月29日，长沙市人民政府办公厅颁布《关于进一步加强被征地农民安置工作的意见》（《长政办发〔2009〕16号》）文件，继续沿用了60号令的叫法，同时也对两安用地的开发与建设做了清楚的使用开发要求和土地运作管理办法。

其三，2010年4月19日，岳麓区政府在其颁布的《岳政发[2010]4号》即“关于印发《岳麓区“两安”用地处置管理暂行办法》的通知”中，直截了当地定义了这类土地的名称。

“二、本办法所称“两安”用地是指按市政府第60号令规定核批给农村集体经济组织或有关单位，用于安置被征地农民的生活、生产用地。”

其四，2015年10月8日，长沙市国土资源局、长沙市财政局、长沙市住房和城乡建设委员会和长沙市审计局，四个单位联合发布了《关于印发《关于进一步规范土地出让成本审核与返还管理有关事项的意见》的通知》即《长国土资政发〔2015〕94号》文件，也直接提到了两安用地的说法。

“（四）对按照原《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（市政府2000年第60号令）核批给农村集体经济组织的生产、生活留地、原企业留地（简称“两安用地”）等依法处置的，按照《长沙市国有建设用地有偿使用规定》（长政发〔2014〕24号）文件规定测算的土地理论成本返还给区财政，再由区财政下拨给集体经济组织。但需要申请加挂成本的，按第（一）条规定办理。”

其中，在该文件中，在原来的生产和生活用地的基础上，根据实际情况增加了一个要点，即“原企业留地”，是指村属集体企业的用地，比以前更完善了。

其他参考如下：

睿诚研究院小结：

各级政府推出和颁布的相关文件尚有很多，上面只着重选取了几个有代表的文件进行阐述，我们可以发现，作为长沙特有土地类别和名词的“两安用地”，从2000年正式成型，2009年前为第一阶段，在其发展过程中不断完善和进化，2010年开始至今为第二个发展阶段，且不断走向成熟。

02 两安用地的四个核心辨别指标

大家可以系统地阅读下上述不同政府的文件，能够看出两安用地在其发展变迁中，经历了“农村集体用地”、“保障房建设用地”、“安置房建设用地”和“两安用地”的演化，也随同国家政策变化、房地产业发展模式改变、不同区域城市实际情况等一起见证着长沙城市、地产和集体经济形态等的发展足迹，从一颗种子不断发展壮大，而走向星辰大海。

睿诚研究院认为：

简言之，两安用地的本质，可以理解为四个要点：

1）在使用权上，就是村集体或社区的共同的生产生活资源之一，因为很多村里除了两安用地，还有教育用地、物流仓储用地等

2）在土地属性上，是集体建设用地

3）在功能上，是用于安置被征地村民的生产生活的需要，以维持村民和集体的可持续发展

4）在转让权上，两安用地有别于纯粹的安置房建设用地；安置房用地不可转让和交易，两安用地可以合作开发出让部分股权，也可以整体转让获取返还物业或现金等

曾经有个百强公司的朋友问，“我们这块地不是跟村里或平台公司签的约，直接从政府手里摘牌拿到的，这也算两安用地吗？”，参照上述四个指标，这个问题就很清楚了。

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