今年5月，山东省和河南省共同签订了“鲁豫有约”——《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。根据协议要求，以两省交界处刘庄黄河干流跨省界断面的水质年均值及3项关键污染物的年均浓度值进行“对赌”，数额达1亿元。
黄河作为我国的母亲河，流域范围极广，途经9省（区）。而黄河污染治理一直都是沿岸省份的难点。多年来，黄河流域的多个省份不断探索新的治理模式。究竟是什么驱动处于黄河中下游和下游的河南省和山东省签订这份“对赌”协议？黄河治理有哪些问题亟需解决？此次协议将对黄河治理起到什么积极作用？中国城市报记者对此进行采访分析。
黄河入海口。山东省东营市委宣传部供图
协议对谁更有利
“河南省把水质治理好了，就当山东省花钱治水；河南省没把水质治好，把钱补偿给山东省来治。”一位网友这样评论，道出了《补偿协议》的意蕴。
具体来看，这份协议对谁更有利？先来看看《补偿协议》中的条例是如何设定的。
《补偿协议》中提到，水质方面，若水质全年均值达到Ⅲ类标准，双方互不补偿；水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿资金；水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别，河南省给予山东省6000万元补偿资金。
污染物方面，控断面3项关键污染物——COD（化学需氧量）、氨氮、总磷年度指数每同比下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；每同比上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿，该项补偿上限为4000万元。
《补偿协议》自签订之日生效，直至2022年。以一年为期限，《补偿协议》中最引人注目的，就是高达1亿元的“对赌”数额。
华北水利水电大学水资源学院教授韩宇平对中国城市报记者表示，协议对横向生态补偿制订细化到具体水质指标，有较强的可操作性。从形式上来说，该协议是双方意愿的达成，是公平协议，但实际上对山东省更为有利。“因为目前黄河的水质从Ⅲ类改善为Ⅱ类需要上游省份巨大的投入，河南省需要密切关注上游省份山西省、陕西省界断面的水质状况，河南出省断面达到Ⅱ类水质是有一定难度的。”韩宇平说。
与此同时，河南省生态环境厅财务审计处相关负责人表示：“接下来，河南省与陕西省、山西省，也将开启省际协作治理黄河，签订类似协议，目前正在进一步对接商讨。”
业内专家普遍认为，长远来看，《补偿协议》对于加快构建上中下游同治格局，为沿黄各省（区）进行类似的横向生态补偿协议签订提供了范本。如果协议得到严格执行，显然有利于黄河水质的改善，对各省联动治理黄河污染具有重要借鉴意义。
黄河生态治理道阻且长
黄河流经全国9省（区），是中国第二大河，但每年径流量仅占全国河川径流量的2%；总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。
即便如此，黄河以2%的年径流量承担着全国12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任务。极为有限的黄河水是沿途各省区市生活和经济发展的重要保障。
有限的水资源没少让黄河沿岸各省区市“你争我抢”。如今，河南省和山东省作为黄河流域相邻省份，水质提升与污染治理成为两省之间博弈的新命题。
韩宇平向记者介绍，黄河流域目前存在的生态环境问题基本囊括了黄河全流域，生态治理刻不容缓。“黄河上游局部地区生态系统退化，水源涵养功能降低；中游水土流失严重，汾河等支流污染问题突出；下游生态流量偏低，河口湿地萎缩。黄河流域的工业、城镇生活和农业面源三方面污染，加上尾矿库污染，使得黄河劣V类水质断面超过10%，明显高于全国平均水平。”韩宇平说。
在此背景下，多年来，黄河治理行动不断，韩宇平向记者列举了三方面的主要治理成效：“一是水沙治理取得显著成效，防洪减灾体系基本建成，黄河含沙量近20年累计下降超过8成，实现黄河20年不断流。二是生态环境持续明显向好，三江源等重大生态保护和修复工程加快实施，上游水源涵养能力稳定提升；中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，如陕西省的森林覆盖率由13%上升为43%，实现了‘人进沙退’的治沙奇迹；下游河口湿地面积逐年回升，生物多样性明显增加，鸟类由1990年的187种增加到目前的367种。三是发展水平不断提升，郑州、西安、济南等中心城市和中原等城市群加快建设，沿黄河9省（区）1547万人摆脱贫困，滩区居民迁建工程加快推进，百姓生活得到显著改善。”
黄河的干流从青海开始，流经9个省及自治区，最后在山东省东营市流入渤海。经多年治理后，东营在黄河口特别为鸟类打造了生态岛，生态廊道草肥水美、远离人群，为珍稀鸟类提供了绝佳繁衍地。在黄河三角洲国家级自然保护区内，黄河口已成长为我国暖温带最完整、最广阔、最年轻的湿地生态系统。每逢秋冬时节，数百万只候鸟在这里栖息、补食、越冬，堪称“鸟类的国际机场”。
黄河生态需协同治理
推动更多省份参与其中
横向生态补偿即同级的、地方政府之间的生态补偿关系。
2020年4月，生态环境部、财政部、水利部等联合出台《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，提到“跨省流域横向生态补偿机制建设以地方补偿为主，各地要积极主动开展合作，强化沟通协调，尽快就各方权责、跨省界水质水量考核目标、补偿措施、保障机制等达成一致意见，推动邻近省（区）加快建立起流域横向生态补偿机制……”
《补偿协议》的签订，是贯彻《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的具体举措，也体现了河南、山东两省在落实国家大政方针方面的积极作为。
值得注意的是，河南省和山东省的“对赌”，并非全国首例流域补偿协议。早在2011年，为保护新安江水源，国内第一例生态补偿试点就已出现：浙江省和安徽省约定，在监测年度内，以两省交界处水域为考核标准，处于黄河上游的安徽省提供水质优于基本标准，由下游的浙江省补偿安徽省1亿元；劣于基本标准，则由安徽省补偿浙江省1亿元。此后新安江流域水质改善明显。
据了解，此次河南省、山东省签订的生态补偿协议，是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议。作为“第一个吃螃蟹的人”，《补偿协议》还有许多值得完善的地方，且需要更多省份积极参与其中，才能实现黄河生态高效协同治理。
韩宇平说：“一是本协议的补偿金额具有象征性，与上游地区改善水质进行的大量投资不成比例；二是本协议只规定了水质改善目标，没有提到水量目标，没有涉及水权交易等内容；三是本《补偿协议》签订只是河南、山东两省的双方协议，没有流域管理机构的参与，这对于协议的执行会受到影响。今后相关补偿协议的签订若能有流域管理机构的参与则更为妥当。”
韩宇平建议，未来黄河流域还要逐步探索生态产品价值计量，推动横向生态补偿逐步由单一生态要素向多生态要素转变，建立排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式，形成完善的生态补偿政策体系。
■作者：刁静严
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