新书推荐|中国政府预算改革发展年度报告2020

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中国政府预算改革发展年度报告2020

聚焦地方政府债务管理

序

21世纪以来，中国经济的高速增长与城市化的快速推进得益于城乡基础设施的极大改善。然而，基础设施背后日益凸显的地方政府债务问题受到学界和政府的高度关注。尽管1994年《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，但地方政府通过种种“创新”获得了债务性融资，相伴随的是地方政府债务的规模积累和风险积聚。2014年《预算法》修正案关闭了地方政府预算制度外变通融资的通道，正式开启了地方政府通过发行地方政府债券融资的新时代。

由山东大学樊丽明教授研究团队完成的《中国政府预算改革发展年度报告2020：聚焦地方政府债务管理》（以下简称《报告》），回答了地方政府债务融资新旧秩序转变过程中的一系列问题：旧秩序为何要转向新秩序？如何转向新秩序？新秩序的基础性框架是什么？新秩序的构建面临哪些难题？通读书稿全文，感到《报告》聚焦重大现实问题，研究框架完整，理论与实践充分结合，是新时期系统研究地方政府债务管理的又一佳作。

《报告》的创新价值主要体现在：

第一，从全新视角分析了地方政府债务融资旧秩序。一个不争的事实是，中国基础设施日新月异的改进基本是在地方政府债务融资旧秩序下完成的。旧秩序必然有其独特的优势。优势体现在两个重要的方面：其一是地方政府的发展冲动和考核压力赋予其高强度的债务融资和为基础设施提供激励；其二是中国特殊的土地制度和金融制度为地方政府债务融资塑造了超乎寻常的财政能力。高强度的激励与超常的能力相结合，是理解中国地方政府债务旧秩序之所以成功的关键。但随着中国高投资驱动型经济增长模式的退潮、随着地方债务融资抵押品——土地资产价格泡沫的预警声频频传来、随着财政与金融交互式系统性风险的逐步暴露，地方政府债务融资旧秩序的改革势在必行。

第二，系统分析了地方政府债务融资的新秩序框架。地方政府债券的分类管理，尤其是一般债券和专项债券偿债资金来源的规定初步形成了地方政府债券融资的内在约束，是中国地方债务制度走向规范化的重要引擎。虽然地方政府获得了自主发行地方债券的权力，但为控制地方政府债务规模的无序扩张，中央政府对地方政府的债务融资实行限额管理。限额管理虽然很好地控制住了全国范围内地方政府债务的新增规模上限，但也带来了债务资金地区间配置效率的潜在损失。再者，旧秩序下，地方政府的债务利息成本取决于地方政府与银行等金融机构的谈判，一事一议，分散定价；新秩序下，地方政府债券通过金融市场发行，寄希望于金融市场能够对地方政府的债务融资风险进行合理定价。但在省级政府集中发行地方政府债券的背景下，金融机构等投资人的议价权可能还不及旧秩序下的情形。地方债发行利率定价偏低，甚至低于同期国债利率，不得不倒逼中央政府出台利率指导。

第三，提出了地方债务新秩序有效运行的制度约束。一方面，要处理好地方债务融资行政约束与法治约束的关系。在我国当前阶段，对地方政府债务的管理和监督主要还是通过行政体制内的控制实现的，行政约束强于立法约束，这虽然为政府部门治理债务乱象提供了灵活性和相机抉择的空间，适应当前我国探索性改革创新持续发力，制度稳定性尚不足的现实，却也对依法治国、依法行政带来一定阻力，行为人难以在法治框架下形成稳定的行为预期，官员决策可能不小心就“踩红线”。随着我国各项社会经济制度，包括财政制度进入相对稳定期，通过财政立法规范各主体行为的迫切性也与日俱增。另一方面，中国地方政府债券市场刚刚建立不久，其价格发现功能还比较弱，地方政府债券发行中存在较多的非市场行为，投资者主体较为单一，地方政府债券二级市场交易不活跃，因此，金融市场对地方举债行为的内生约束机制尚未真正形成，建设一个约束有力的地方政府债券市场尚须中央政府、地方政府、金融机构以及投资人多方共同努力。

总之，随着中国经济由高速度增长阶段转向高质量发展阶段，地方政府债务的粗放型扩张已告一段落，控规模、防风险、重绩效将成为未来一段时期地方政府债务规范化管理的阶段性目标。地方政府债券的利率定价机制、限额分配机制、债券发行的行政约束机制、法治约束机制和金融市场约束机制都有待健全，以此确保地方债务资金的安全有效配置，为以人为核心的新型城镇化和国内国际双循环发展新格局保驾护航。

《报告》的出版发行恰逢其时，期待作者能继续沿着这一主题开展深入研究，也更期待越来越多的中国学者关注这一研究领域，一起开拓进取，取得新成果。

安体富

2021年3月30日

NEW BOOK

目 录

作 者 简 介

Author

樊

丽

明

樊丽明，山东大学校长，教授、博士生导师，享受国务院特殊津贴专家，马克思主义理论研究和建设工程重点教材首席专家，教育部财政学教学指导委员会主任委员，教育部新文科建设工作组组长，中国税务学会副会长。学术研究主要集中在税收基本理论、公共品供给、地方财政运行及公共政策等领域。

她首次分析了不同层次GDP以及税收漏损率对税收数量的影响，对税收结构、税收负担、中国税收制度优化多有研究探索；系统研究了公共品三种供给机制的运行机理、作用边界及相互关系，着重探讨了市场和自愿供给的条件和制度创新；以大量实地调查为基础，研究地方财政收入制度和支出结构的缺陷及成因、地方财政债务风险及防范等问题，研究清理规范收费以及“费改税”的改革思路，尤其就农村税费改革提出税费捐分流治理减轻负担的改革建议，被采纳实施。

汤玉刚

山东大学经济学院院长助理，教授、博士生导师，澳大利亚昆士兰大学、意大利罗马三大访问学者。主要研究兴趣包括区域与城市财政学、财政问题政治经济学、公共政策评估等方向。学术成果发表于《经济研究》、《经济学（季刊）》、Journal of Development Economics等国内外重要期刊。出版专著《“中国式”分权的一个理论探索：横向与纵向政府间财政互动及其经济后果》。近年来主持国家自然科学基金项目2项，国家社科基金项目1项。曾获山东省社会科学优秀成果奖二等奖、第六次全国优秀财政理论研究成果奖二等奖。

李一花

山东大学经济学院教授、博士生导师，主要研究领域为财政分权与地方财政运行、公共预算、财政政策等。主持和参与国家社科基金项目、自然科学基金项目等多项课题研究。出版专著《县乡财政运行与解困研究》、《中国地方政府投资研究》，在《财贸经济》、《改革》等权威期刊发表论文多篇。

石绍宾

山东大学经济学院副院长，教授、博士生导师。兼任教育部财政学类专业教学指导委员会秘书长，中国税务学会中青年税收研究会理事、山东省财政学会常务理事。主要研究领域：财政税收理论与政策、公共经济与公共政策。主持承担马工程项目、国家社科基金、教育部人文社科基金等多项课题，在《经济研究》、Journal of Development Economics等期刊发表论文多篇，获山东省社会科学优秀成果一等奖1项，二等奖1项。

毛捷

对外经济贸易大学国际经济贸易学院副院长，教授、博士生导师，财政部专家工作室成员，财政部政府债务研究和评估中心专家，清华大学中国财政税收研究所、中国人民大学财税研究所兼职研究员，入选第四批（2019年）国家万人计划青年拔尖人才。研究领域为地方债、政府间财政关系、税制改革和社会保障等。主持国家社科基金重大项目、国家自科基金项目等课题，并在American Economic Journal: Economic Policy、Energy Economics、Fiscal Studies、China Economic Review、《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》等期刊上发表论文90余篇。

END

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