“十四五”时期开发区创新提升办法 | 如何优化营商环境？

正确理解营商环境的内涵

1.1 营商环境概念的提出

营商环境概念的提出源于2001年世界银行提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。首份《营商环境报告》于2003年发布，截至2019年，世界银行的《营商环境报告》已连续发布16期。报告不仅对各个国家、地区的营商环境进行了评价，更重要的在于逐渐引起各国对“营商环境”这一概念的重视并有意识地进行优化。

营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等诸多方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，也直接影响着区域内企业的经营，最终对区域经济发展状况、财税收入、社会就业情况等都会产生重要影响。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。

1.2 世界银行的营商环境评价体系

世界银行的营商环境评价体系是一套完整的系统，并根据每年考评的侧重点不同进行相应的调整。以2019年为例，《营商环境报告》的评价体系共包含11个领域（见表1.1）。

表1.1 世界银行2019年《营商环境报告》评价体系

1.3 我国的“放管服”改革

为优化发展环境，最大限度激发市场活力，国务院在全国范围内推行“放管服”改革。该项改革是我国目前优化营商环境的重点，共包括三大方向和36项具体内容，可以看作是“有中国特色的营商环境评价体系”。

表1.2 “放管服”改革主要内容

1.4 关于营商环境评价的四个误区

改善营商环境，首先需要有适用的评价体系。从目前我国的实践来看，各级开发区在改善营商环境时，使用的评价体系存在着四个误区：

第一，简单套用世界银行的营商环境评价体系。世界银行的《营商环境报告》，目的在于衡量监管法规是否有助于推动或是限制商业活动，指标也多为法规方面的内容，其适用范围是一个相对独立的国家或地区（如香港地区、澳门地区），而各级开发区对法规并无修改的权限。同时，世界银行关注的电力获取、跨国界贸易等因素，在我国很多开发区都是次要条件。因此世界银行《营商环境报告》中的诸多指标并不适用于评价我国开发区的营商环境。

第二，用“放管服”改革代替营商环境优化。“放管服”改革，目的是简政放权、促进公平竞争、提供高效服务。这是我国当前改善营商环境的重点，但不是全部。根据各地情况的差异，“放管服”没有涵盖的内容，也许就是需要关注的重点。

第三，营商环境不仅仅是软环境。营商环境是企业发展所需区域要素的总和，既包括软环境，也包括硬环境。改革开放以来，我国的基础设施条件有了大幅改善，但由于各地情况的不同，配套设施、服务体系需要完善的空间还很大，特别是产城融合、生产性服务设施及体系，还有很大的改善余地。

第四，营商环境不仅仅是针对民企的。世界银行提出营商环境的概念时，重点针对的是各国私营部门的发展。但在我国，受营商环境影响的不仅仅民企，国企同样受到影响。

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打造适合开发区的营商环境评价体系

我们认为，打造适合开发区的营商环境评价体系，首先需要明确两点原则：

一是要从企业发展的原点考虑营商环境的内涵。凡是企业在经营中涉及到的区域要素，都是营商环境的范畴，既包括软环境，也包括硬环境。特别是要考虑到开发区是产业集聚区，随着产业转型升级，企业对社会化服务、生产性服务的要求不断提高，更应加以重视。

表2.1 企业选址的关注要素

二是要考虑到开发区管委会的职权范围和可控性。涉及到法律法规等方面的要素，已经超出了开发区管委会的权限，只能在认真执行的同时积极建议和争取，无法通过自身工作彻底改善，就不应列入评价体系。

2.1 适合开发区的营商环境评价体系

按照上述原则，我们建立了适合各类开发区的营商环境评价体系框架，含一级指标七项，二级指标26项。

表 2.2 开发区营商环境评价体系

2.2 营商环境的层次

根据开发区管委会在各指标上自主权的不同，可以将各项指标分为三个层次：

• 一是被动落实项

主要指的是由上级机关规定，开发区无建议权、修改权，仅有执行权的营商环境内容。如知识产权保护，其相关法规及保护条例均由上级制定，开发区的知识产权机关只需按照规定执行即可。

被动落实项考验的是开发区在优化营商环境时的执行力，也是营商环境优化的基础。落实度低、执行力差是我国基层政府部门普遍存在的问题，也是“放管服”改革的重点。为解决“落实”问题，需要提升全体工作人员的素质，提高思想认识和执行力。

对于法规、条例中不完善、不合理的内容，开发区应积极提出意见建议，但最终如何修改仍由上级部门决定。

• 二是积极争取项

主要指开发区可向上级部门积极争取，经上级部门批准后可得到改善提升的内容，体现了开发区在优化营商环境时的主动性。如区域外高速公路的修建，开发区管委会并无自主决定权，需向上级政府积极争取。

• 三是主动创新项

是指开发区能够在法律、法规、政策允许的范围内，根据自身实际情况，对营商环境中存在缺陷的内容、操作流程及操作方式进行调整、优化甚至创新。如开发区可以通过合理的设定，在现有的政策框架下，设计出更加有针对性的优惠政策，为企业发展创造条件。

主动创新项更多地受制于思想的开放程度以及对上级政策、法规边界的把握程度。要有“敢为人先”的精神，做“第一个吃螃蟹的人”，在“法无授权即禁止”的边界范围内不断突破原有机制、形式、流程等各方面的束缚，找到更适合企业发展的方式方法。作为我国多项政策的发源地，江浙地区始终保持着创新精神，在方方面面寻求突破，最终由“敢为人先”变为“全国领先”。

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明确开发区营商环境的着力点

开发区营商环境的改善不是一蹴而就的事情，而是需要分清轻重缓急，循序渐进。

应狠抓落实、积极争取、力求创新。要将主要精力置于主动创新项上，通过各方面的创新，打造出适合企业发展的良好营商环境。

3.1 配套服务体系

随着我国产业的转型升级，原有园区配套及服务体系难以适应产业发展需要的问题越来越突出，集中体现在产城融合不到位、生产性服务业不发达、产业生态不完整、各类配套设施不完善等问题上。

案例

南港工业区位于滨海新区东南部，是一个以石油化工、冶金钢铁、重型装备制造、港口物流为主导产业的工业开发区。

自2009年起，经过十年建设，南港工业区现已具备良好的软硬件基础设施配套。为满足中沙、渤化等重点产业项目投产、运营需求所开展的道路、水系、能源等基础设施配套工程正在加快建设；电网结构日益完备，九座电力大通道已实现双电源供电，电力供应能力显著强化；南港口岸于2018年通过国家级验收，正式对外开放，也意味着天津整个153公里海岸线全部实现对外开放；渤西油气管线完成切改，10万吨级航道实现通航。同时，陆地交通体系逐步完善，区域内已有近百公里道路实现通车，形成“四横三纵”主干路网，连通雄安新区的津石高速已经开工建设，集疏运体系将进一步优化。

同时，为满足区内员工、居民的生活需求，南港工业区专门规划生活区，提供住宿、教育、医疗、购物等多方面的配套。

2019年，南港工业区将同时建设超过20个项目，区域产业发展呈现蓬勃之势。

南港工业区虽起步较晚，但其始终围绕主导产业内企业的需求，尽力打造与企业发展相匹配的配套服务体系，终在短时间内取得了骄人的成绩。

3.2 市场准入

长期以来，我国在投资领域实行比较严格的“正面清单”制度，即由政府规定市场主体“只能做什么”，而且多以政府的审批为准入条件，除此之外皆不可行，大大限制了市场主体的投资行为，阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。随着上海市率先发起“负面清单管理模式”并取得了良好的效果后，该模式开始逐渐在全国范围内推广。然而，部分地区虽实施了“负面清单”制度，但由于内容过多，最终实施效果与“正面清单”并无实质性差别。

案例

佛山市南海区从2013年12月启动“三单”管理模式，开创了广东省行政审批制度改革的先河。第一批负面清单涉及负面清单355项、准许清单359大项（434小项）、监管清单32项；第二批负面清单也将陆续公布。南海“三单”管理模式中的负面清单主要是结合区域产业发展特色和环境保护的要求，对落后产能、高能耗、高污染等产业进行限制或禁止，以清单的形式列明哪些领域是不能投资和限制投资的。清单主要包括四个大的领域：外商投资、企业投资、区域发展、环境保护。例如：个人或企业想在南海进行投资，可以登录南海区行政服务中心网站，查询负面清单中的具体项目，如果投资领域在负面清单里面，则无法获得政府相关审批。在负面清单以外的领域，只需要按照法定程序注册登记就可以进行投资。

在上海自贸区的负面清单发布仅3个月后，佛山市南海区也随之发布了属于自己的负面清单。不同于上海自贸区的负面清单，南海区的负面清单不分市场主体的所有制，也不分对企业进行本地、外地的区分，覆盖面广，是对地方自身产业发展的一种规范和引导，而且其中有不少针对环境、民生等方面的约定，在保护环境、为民企释放更多市场空间的同时，推动产业转型升级。由此可见，创新并不一定是无中生有，在原有基础上进行符合自身条件的优化，也是创新的一种。

3.3 市场监管

在基层市场监管方面，主要存在着“人事不匹配，基层市场监管执法力不从心”、“信息不通畅，基层市场监管执法效率低”、“追责随意化，执法人员履职存隐忧”、“监管多头化，行政资源浪费严重”等多种问题。

唯有从体制机制上进行根本改革，才能解决上述问题。

案例

2014年6月16日，中国内陆首个市场和质量监督管理局在重庆两江新区挂牌成立，对原两江新区、北部新区工商、质监、食药监三大职能进行整合。新挂牌成立的两江新区市场和质量监督管理局承担着两江新区范围内涉及生产、流通、消费环节的市场和质量监管职能。

机构改革带来了显著的效果。一是内设机构大幅减少，由42个减到10个；二是人员编制减少，230人减至162人；三是机关人员减少，机关人员编制仅占总编制的40%，确保60%的人员下沉基层监管所和执法支队。原有分段式监管变成了对生产、流通、消费全领域全时段管控，建立横向到边、纵向到底，专业化、网格化、全覆盖监管格局。

目前，依靠市场信用监管平台和APP，两江新区消费维权的反应速度和处置效率明显提升，基本破解传统行政执法管理的体制性障碍，有效解决了多头执法和监管缺位问题。整合商标注册、品牌建设、标准化等功能，搭建服务企业综合平台，“政出多门”转向“统一服务”。

虽然目前我国大部分地区已实现“一个部门管市场”的改革，但作为该项举措的开创者，重庆两江新区在面临“部门分割，多头监管，要么缺位，要么重叠，企业守法成本增加，行政资源浪费”的市场监管困境时，并未随波逐流，而是选择试水大部制改革。通过问题梳理、源头回溯，最终进行了科学合理的部门融合，使得决策权上移和集中化，执行权下移和专业化，最终将影响市场监管的“堵点”疏通。

3.4 政府手续办理

手续办理始终是我国各地营商环境的痛点。目前，政府手续办理过程中存在的主要问题有流程不清晰、流程繁琐、材料重复提交、所需手续数量过多、承诺办结时间太长、手续办理成本高、可实现网上办结的事项比例低等。

案例

2018年7月10日，由越秀区市场监管局牵头，联合公安、税务、银行等多个部门共同打造的越秀区政务服务中心“四大项一天联办”服务专窗正式对外测试运行。在符合申办条件、材料齐全的前提下，即可“1天”完成营业执照、刻章备案证明领取及银行开户、税务在线电子申报。

同时，为提高办事便利度，越秀区政务服务中心推出了“越秀区网上办事大厅”手机APP，可实现包括在线申办、办事指南查询、热门事项推荐、办件进度查询、在线预约、政务动态、交通查询、火车票预订等事项。

在全国平均办理时间为20天，国务院、广东省、广州市要求企业开办时间分别为8.5天、5天、3天的情况下，越秀区已经能够做到1天办结，其速度领先全国。在“越秀速度”的背后，更多体现出的是工作人员的专业性和当地政府对营商环境的重视度。在服务人员专业素养过硬的基础上，通过对整个企业开办流程的再造，对不必要的环节进行精简，并实现各事项的并联办理，最终为客户提供“零跑动办事”服务。

3.5 政府招标

采购招标流程相对繁杂，各类手续较多是我国目前政府招标存在的主要问题。譬如当前我国政府采购的招标流程就多达20余项，除了前期的信息收集、询价、比价、议价之外，还有耗时更长、审批更为繁杂的评估、索样、请购、订购等步骤。这样的流程，无论对于政府还是企业而言，都将消耗巨大的时间成本和人力成本

案例

2014年4月，株洲市招投标局简化程序，以法律法规为准绳，在“取消”和“简化”上做文章。对重新招标的招标公告和招标文件一致时，不再审签。对招标公告和招标文件备案，由以往的五个环节减少到三个环节，即最后由总工程师审定即可。对申请委派1名业主评委和招标人申请重新招标，由原来的三个环节减少到二个环节，即由分管领导审批即可。同时，还对特殊事项的处理和企业压证等十余项程序进行了简化。在此基础上，该局还积极创新管理程序，探索投标保证金双密码管理制度，为遏制围标、串标进行了创新。相关程序简化后，使程序更加简便快捷，为业主单位在招投标工作中节约了大量时间。

为使“简化”工作制度化，该局还明确相关责任领导负责制订《简化程序实施细则》，切实为招投标工作的“高效、快捷”提供制度支撑。

3.6 优惠政策

优惠政策作为我国地方政府招商引资的“必备武器”，目前已出现了严重的同质化。各地政策换汤不换药，而当所有政策的条目都趋近一致时，自然而然就开始了优惠力度的比拼，部分政府甚至不惜涉险触碰红线。但多数时候，这些政策并不能切中企业的痛点，更无法对区域产业发展起到促进作用。

案例

2018年12月31日，四川天府新区管委会印发《关于支持新经济企业入驻独角兽岛的若干政策》，切实抓住了独角兽企业的需求痛点，取得了良好效果：

• 提升企业美誉度。新区每年安排1000万元独角兽岛品牌宣传专项资金，提升岛内企业知名度；新区持有的户外公益宣传载体，经申请，免费提供给岛内企业使用，同时将新区联系的中央、省、市媒体渠道主动与岛内企业共享，增强企业市场拓展的便利性；对岛内企业参加境内外知名展会的，按照每平米1000元的标准给予展位补贴，单户企业每次最高不超过20万元、年度最高不超过50万元
  
• 支持知识产权维权。对岛内企业在国内外发生知识产权纠纷，经法院判决或裁定胜诉并已生效的，标的额50万（含）以上200万（含）以下的，按实际发生维权费用50%给予补贴，单户企业年度累计最高不超过100万元；标的额超过200万的，按实际发生维权费用的40%给予补贴，单户企业年度累计最高不超过200万
  
• 优化供地模式。对岛内企业项目在新区其他范围的用地需求，经项目合规性评审后，按不同功能用途实行土地的混合利用，允许同一地块或同一建筑兼容多种功能；对于兼容多种功能混合利用土地的，按主要用途确定供应方式，其中产业用地可实行短期出让（租赁）或先租后让等差异化供地模式，降低岛内企业生产经营成本

天府新区该项政策目标直指独角兽企业，在摸清其重点需求后，制定相关政策。政策中的多项条目为全国罕见，与全国其他还在为同质化政策的力度设定而苦恼的政府相比，高下立判。

3.7 融资环境

融资成本高、抵押物范围窄、担保难、财务状况不乐观导致无法获取贷款、审批效率低下等是我国中小微企业在融资过程中遇到的普遍现象。如何帮助真正有成长性的企业扫除资金障碍，同时严控风险，是各开发区目前最迫切需要解决的问题

案例

潍坊市再担保集团通过搭建担保联盟，扩大服务网络。集团加强区域合作，与全市11个县市区签署合作协议，业务范围覆盖全市所有17个县市区。推出市县2：8“比例再担保”业务，同时加入山东省再担保体系，中小企业担保业务可获得25%代偿补偿，实现省、市、县三级业务合作、风险分担。

对不同类型企业有针对性开展创新，推出系列“政银担”、过桥担保贷款、“投保联动”“批量授信担保”等多元化的融资担保服务，以及履约保函、诉讼保全等非融资性担保业务。

针对企业缺乏金融机构认可抵质押物的情况，通过对企业自有资产或预期收入、收益进行组合设计，帮助企业实现融资，不断深化拓展反担保范围，创新落地土地房产二次抵押、存货浮动抵押以及机器设备、应收账款、企业股权、专利权、商标权、特许经营权、在建工程、农村土地承包经营权、林权、蔬菜大棚所有权抵质押等反担保措施，将企业的知识、技术、信息、数据等新生产要素转化为成长发展过程中的宝贵资金，有效盘活企业“沉睡资产”。(朱文奇团队)