南方观察丨人口突破441.8万，中山够格建地铁了吗？

常住人口总数达到441.8万，10年增加129.72万人。随着第七次全国人口普查（下称“七普”）数据公布，中山距离轨道交通又近了一步。

中山对城市轨道交通的期盼，可谓迫切。多年来，中山市官方层面始终坚持争取轨道交通建设上的突破；在民间，每一次关于城市轨道交通规划建设的进展，也都会引发市民的广泛关注和热议。

打响交通攻坚战的当下，中山明确提出，在轨道交通建设方面，除加快跨市铁路、高铁、城轨项目建设，推动广州地铁18号线等延伸至中山，还将尽快启动市域轨道交通规划，强化与周边城市轨道网规划衔接，积极融入“轨道上的大湾区”。

截至目前，在环珠江口城市中，广州、深圳、东莞、佛山、珠海均已有建成运营的市内轨道交通项目。中山境内除有广珠城际轨道途径外，尚无本市独立规划建设的公共轨道交通。

随着这次人口数据的更新，中山距离轨道交通还有多远？

（一）

紧急上马

布局规划城市轨道交通，中山已经谋划多年。

狭义上的轨道交通概念，包括城际轨道交通和城市轨道交通两大类。广珠城轨、莞惠城轨等，都属于城际轨道交通的范畴。这类轨道交通项目，通常采用国家铁路制式建设，与轻轨在制式、运量等方面有较大的差别。而城市轨道交通，则是指服务于城市境内的各种轻型化铁路系统，比如地下铁路、轻轨铁路、单轨铁路、磁悬浮铁路等。

因此，从这个层面上讲，中山境内截至目前还没有城市轨道交通项目。

2012年、2013年，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》两份文件相继发布。

为了落实前述两份文件精神，2014年，国家住房和城乡建设部下发了《关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》，要求符合条件的大城市加快发展地铁、轻轨等城市轨道交通，编制城市轨道线网规划上报省住房城乡建设厅审批，经审批后需纳入城市总规和控规。

当时，中山市新版《城市总体规划》将上报国家审批，因此必须赶在本轮中山市城市总体规划审批前完成相关城市轨道规划编制工作，否则需等到城市总体规划再次修编时才可能规划城市轨道交通。

中山城市轨道交通规划编制工作紧急上马。

至2015年9月，中山轨道交通线路规划已通过广东省住建厅评审，而城市轨道交通建设规划也已完成征求意见稿，正在征求相关部门及镇区的意见。当时正值“十二五”末，中山当时在极力争取将轨道交通建设纳入“十三五”发展规划。

中山迫切要求上马轨道交通的背后，是内外多重驱动力的叠加。

从城市发展环境的客观现实来看，城市人口膨胀、机动车数量激增，迫使中山要及早规划轨道交通。据统计，截至2015年时，中山市机动车保有量已超100万辆，日均上牌数达到约400辆，主城区千人拥有机动车的数量甚至已超过广州。从以后多年的情况来判断，这一压力仍在持续快速增加。据中山交警公布的数据，截至2019年2月21日，中山机动车保有量达到了142.19万辆，并且以平均每日800辆的速度激增。

从更加宏观的视角来看，发展轨道交通也是中山融入珠三角城市群的必由之路。2009年，广东省在珠三角城市群规划了“三环八射”城际网，构建以轨道交通为标志的现代化都市群，随后，省委、省政府提出打造珠三角“世界级城市群”，中山作为珠三角重要的节点城市，自然不能在轨道交通方面缺位。

（二）

“三道门槛”

根据规划，中山选择的城市轨道交通制式为“轻型跨座式单轨”，是轻轨的一种。这是中山综合考量政策法规、经济性、地质特点等多方面因素所作出的选择。

根据国家政策规定，在申报建设城市轨道交通方面，中山主要面临“三道门槛”：一般公共财政预算收入、地区生产总值、市区常住人口。

根据2018年6月28日发布的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》：

申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上；

申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。

记者梳理中山近6年的主要经济指标数据发现，2015年-2020年，中山市年度一般公共财政预算收入，依次分别为287.5亿元、295亿元、251.6亿元、315.2亿元、283.38亿元、287.54亿元；年度地区生产总值依次分别为3010.03亿元、3202.78亿元、3430.31亿元、3053.73亿元、3101.1亿元、3151.59亿元。

显然，2015年之后，中山市在地区生产总值方面已经符合申报建设地铁、轻轨的要求；在一般公共预算收入方面，中山近6年徘徊在300亿元的地铁“门槛”线上下，但远超申报建设轻轨的“150亿元以上”的要求。

那么，中山是否符合申报建设轻轨的关键，就落在了人口这一指标上。

（四）

人够不够？

按照国家现行政策的表述，申报建设轻轨的城市市区常住人口须达到150万人以上。

要弄清中山是否达标，首先需要弄清“市区”范围的界定。

狭义上的市区，即城市的城区；广义上的市区概念，则是指法定行政区划界限内由城市直接管辖的地域。

城市轨道交通，是城市发展到一定阶段的产物，是为了解决城市建成区内人口快速高效流动而建设的公共交通基础设施。正如，目前全世界各大城市的城市轨道交通都建在城市主城区范围内，显然，国家设定城市轨道交通建设申报的人口标准，也是针对城市的主要建成区。

那么，中山市区人口有多少？是否符合规划建设轨道交通项目的要求？

根据2012年出台的《中山市近期建设规划（2011-2015）》，中山市将中心城区范围扩大为“六区四镇”，包括东区、石岐区、西区、南区、火炬区、港口、沙溪、南朗、五桂山和大涌。根据“七普”公布的数据，前述“六区四镇”常住人口约159.54万人。

而根据2016年公布的《中山市城市总体规划（2010—2020年）》，中山市中心城区规划范围包括石岐区、东区、西区、南区、火炬开发区、港口镇、五桂山街道办事处（不含桂南、南桥部分），根据“七普”公布的数据，截至2020年，前述中心城区各镇区常住人口总和约117.05万人。

如果按照前一规划，中山市区人口已经超过150万人关口；如果按照后者，则距离国家标准还差30余万人的缺口。

影响市区概念的，还有城市形态因素。

有人认为，对于建成区相连的单中心城市，“城区”与“市区”可以视为同一概念；而对于建成区不相连的多中心组团式城市，“市区”可以指所有的建成区形成的各组团，也可以指因当地历史传承及约定俗成所认定的主要的“城区”。

中山市国土规划领域的一位专家认为，中山是全国仅有的几个不设县区的“直筒子市”，且面积小、城镇化率高（截至2019年末常住人口城镇化率已达88.40%），具有显著的特殊性。虽然中山市市区范围目前未有明确界定，但是一个基本的事实是，中山市域管辖的大部分镇街，均已形成了城镇化程度较高的小城镇。在确立组团式发展战略之后，中山市行政区域内已经形成了多中心的城市组团架构，这些建成区不相连的城市组团建成区，也应属于市区的概念。

（五）

突破僵局

没有轨道交通，就无法谈融入大湾区。

2019年2月18日，中共中央、国务院正式印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确要加强基础设施建设，其中特别要求，为构筑大湾区快速交通网络，“有序规划珠三角主要城市的城市轨道交通项目”。

目前，香港、深圳、广州、佛山、东莞等地的城市轨道交通项目均已建成运营，规模不断扩大；珠海、江门、惠州等城市也正抓紧开展城市轨道交通《建设规划》编制和上报，未来大湾区城市群间轨道交通网络化、一体化发展是大势所趋。

在这样的背景下，作为粤港澳大湾区重要节点城市，中山正在积极打造大湾区西翼重要交通枢纽，自然更不能在轨道交通方面缺位。

实际上，在城市轨道交通建设尚未“开花”的时候，中山市已经在城际轨道交通建设方面取得重要突破。

截至2020年底，深茂铁路先行段工程珠江口隧道已启动建设；南沙港铁路正在开展客运化前期工作，西江特大斜拉桥顺利合龙；省发改委正在牵头开展广中珠澳高铁项目预可研编制和项目中山段线站位方案研究；南沙至珠海（中山）城际（广州地铁18号线南延线）已纳入粤港澳大湾区城际铁路建设规划，中山市正会同广州地铁集团开展线路方案研究等工作。

聚焦内部交通网，中山城市轨道规划建设也迎来新的进展。

2019年11月15日，中山市公共资源中心发布了《中山市城市轨道交通建设规划(修编)》的中标公告，由中铁第四勘察设计院集团有限公司与中山市规划设计院联合规划设计。文件透露，本次中山城市轨道交通建设规划研究年限为2020～2023年。

2020年1月，一位中山官方人士通过媒体披露，中山“8条线路共300公里”的轨道交通规划，已经通过专家评审，将正式上报省和国家有关部门审批。

粤港澳大湾区这一国家战略的实施，显然正在成为中山轨道交通规划建设继续迈进的重要推动力。

中山，离城市轨道交通还会远吗？

【采写】南方日报记者 何伟楠

【作者】 何伟楠

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