调研报告丨推进“保留保护村”农民住房改造

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■ 改善乡村和农民居住条件，关乎保障农民居住权益，深化农村宅基地改革，激发乡村活力和动力，是推动乡村振兴战略实施的一项重要工作，其重要意义不言而喻。本文作者长期关注乡村振兴战略实施情况，经过深入调研，围绕如何结合上海实际精准施策，积极推进“保留保护村”农民住房改造提出了建言：通过相关政策研究、制定和出台，明晰各方权责，进而打通“保留保护村”村民自主翻建通道。

改善乡村和农民居住条件存在的问题分析

当前，上海改善乡村和农民居住条件的主要方式有3种：一是进城镇集中居住，二是农民相对集中平移居住，三是“保留保护村”自主翻建。

从近几年这些方式实施情况来看：进城镇集中居住，是在符合特定条件下才可能启动；农民相对集中平移居住，伴随着上海乡村振兴示范村建设推进，部分村居住条件得到了很大改善，但实施节奏较慢，受益群体覆盖面较窄；“保留保护村”自主翻建，至今尚未有相对完善的政策支持，也鲜有成熟做法或经验可循。随之带来的是，农民改善居住条件需求迫切，但基层往往只能等待、观望，不知如何实施。

改善农民居住条件，对于保障农民居住权益，深化农村宅基地改革，激发乡村活力和动力，其重要意义不言而喻。综合分析以上3种实施方式，关于“保留保护村”自主翻建政策的研究和制定最为迫切。

其一，从政策背景来看，有政策基础但存在“放空”问题。2020年9月，经国务院批准由中央农村工作领导小组办公室、农业农村部召开的全国深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，就稳慎推进农村宅基地制度改革、加强宅基地管理提出明确要求，将乡村和农民居住条件改善放在了重要位置。会议还提出，“城镇户籍子女可继承宅基地使用权”，房屋翻建呼声随之高涨。

2019年5月，上海市政府印发《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌，进一步推进农民相对集中居住的若干意见》，其第六项第三条指出：“对有宅基地资格权且位于规划农村居民点范围内的农户，在符合村庄设计和乡村风貌管控要求的前提下，允许实行翻建、改建。”同日发布的市政府第16号令《上海市农村村民住房建设管理办法》第八条，也规定:“所在区域属于经批准的规划确定的农村居民点，且尚未实施集体建房的，农户可以按规划申请建房。”

其二，从现实操作性来看，翻建条件已具备。2020年，上海市乡村规划编制完成，各涉农区“保留保护村”已确定。就目前来看，改善农村居住条件，仍以结合乡村振兴示范村推进农村相对集中平移为主要方式。从建设情况来看，目前已获评及正在申报的上海市乡村振兴示范村仅60家，相比乡村总体情况来看，占比很小。

其三，从农民自身意愿来看，改善需求很强。调研认为，农民有相当强烈的改善居住条件的愿望。自21世纪初，绝大多数农村宅基地自主翻建政策“冻结”，翻建房屋资格被严格管控，而村民居住房普遍是20世纪七八十年代建造，其中不少已成为危房，对农民的生命财产安全来说，存在较大风险和隐患。

推进“保留保护村”自主翻建有其“动力点”。经调研，从成本核算上，推动进城镇集中居住，政府所需投入成本要高于农民相对集中平移居住，农民相对集中平移居住的成本，又略高于自主翻建；在乡村风貌上，自主翻建相对有助于呈现村庄原本的自然肌理、风貌形态；从农民主体性角度，也有利于激发村民自主性，从“要我建”变“我要建”，唤醒对乡村居住的深层价值认同和长远维护意识。

结合实际精准施策推进“保留保护村”农民住房改造

通过相关政策研究、制定和出台，进而打通“保留保护村”村民自主翻建通道，事关农民居住重要权益，应作为一项重要措施给予鼓励支持。建议结合农村人居环境提升改造，以区域为试点，积极探索有效经验。

一是重点做好规划设计，明确“在哪儿建”“怎么建”的问题。确定相应区域规划布局，明确土地性质、房型结构、占地面积、层高标准、设计风格等基本要素，通过多元化方案提供，为村民自主翻建房给予合理引导，确保乡村风貌错落有致；把握配套资金补贴标准，明确“钱怎么花”，充分保障农民利益，鼓励节地性改造，将补贴返给农民，确保翻建区域和平移区域标准相对统一；完善配套设施建设，让村民“愿意住”“住得好”，在充分发挥农民主体性的同时，做好周边配套升级，打造可与城市“看齐”的硬件环境，提升乡村居住条件。

二是主张“一事一议”，注重保障现有居住在乡村的“小城镇”户口农民，以及“小农民”的翻建房权益。“小农民”，是2001年之后出生、没有农村户口的“村民”，这些农村居民没有宅基地，但可继承宅基地的使用权。居住在乡村的“小城镇”户口农民已统一转为“镇保”，却仍是农村集体经济组织成员，也仍在乡村原址居住。对照市政府第16号令要求，在推动宅基地改革的政策落实落地过程中，对这一群体居住条件的改善需求应作为重要问题予以研究。

三是做好政策宣传，确保村民对自主翻建住房的认识与政策同步。充分厘清政府、市场和村民之间的关系，把尊重农民主体意愿和维护他们切身利益放在最重要的位置，尽可能与产业规划相匹配，同步推进。明晰各方权责，认识到翻建住房是“自己的分内事”，释放村民参与积极性，提升对作为翻建住房主体的认可度。

（本文作者刘其龙系市政协委员、松江区政协主席，周留昌系松江区政协委员、农业和农村委员会主任，贾佳系松江区政协委员、东方城乡报记者）