【专项债券100问】什么是穿透式监管？

2021年4月21日，财政部召开2021年一季度财政收支情况网上新闻发布会，会上提出，“加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息；研究提出进一步提高专项债券资金使用绩效的新办法、新举措；强化信息公开，促进形成市场化、法制化融资自律约束机制，推动地方完善专项债券使用管理。”

关于“穿透式监管”的要求在《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）中就有提出，文中提到，“要依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，逐个环节跟踪进展，一级抓一级，层层压实相关主体责任，既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效，决不能乱花钱。”

“穿透式监管”，这个词来源于2016年全国银行业监管会议讲话稿:“看得见，管得住、穿透式监管”，是透过金融产品的表面形态，看清金融业务和行为的实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来，按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质，根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和适用规则.对金融机构的业务和行为实施全流程监管。

“穿透穿透式”,最早应用于各类金融产品（包括信贷产品）。现在现在的金融产品（包括信贷产品)，参与方很多，包括而不限于银行、券商、基金子公司、信托等，各类机构跨行业、跨市场，异常复杂。往往是银行通过这些机构，将自有或理财资金通过特定目的载体（信托计划、基金、资管计划)进行投资，标的如信贷收益权、应收账款收益权等等。我们要搞清楚的是最终资金流向哪里﹖央票﹖金融债?企业债?信贷收益权?这些信贷收益权背后又是哪些企业的贷款﹖贷款投向什么项目?“穿透”就是你要刨根问题，拆穿哪些拗口唬人的法律金融术语。

穿透式监管，按照穿透方向可分为向上的资金端穿透和向下的资产端穿透。资金端穿透是指:穿透识别标的资产的资金来源，审查投资项目的投资者和资金来源是否符合监管规定或合同约定;资产端穿透是指:穿透识别资金投向的底层资产，审查资金的投资范围和底层资产是否符合监管规定或合同约定。

专项债券是由省级人民政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。债券资金的来源无疑十分明确，且清晰可查。

那么，资产端穿透无疑就成为了专项债券资金监管重中之重，即债券资金的最终投向。债券资金是否用于项目建设，是否存在挪用情况，是否将债券资金用于专项债券不支持的领域，棚改项目是否将资金用于货币化安置等。根据对资金拨付使用凭证的审核，根据对交易对手的资金使用情况进行进一步的跟踪等方式，将资金的去向追溯到最终的“1”，方为专项债券穿透式监管的最终理念。

随着专项债券相关政策的进一步完善，监管手续、流程的进一步严格，可以预见，进一步强化监管的专业性、统一性和穿透性是未来专项债券资金监管的必然方向。