国家公园体制试点进展情况之二——东北虎豹国家公园

一、基本情况

2016年12月，国家发展改革委报请中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《东北虎豹国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》）。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《试点方案》，东北虎豹国家公园体制试点正式启动。2017年11月，原国家林业局会同吉林、黑龙江两省印发了《东北虎豹国家公园体制试点实施方案》，进一步明确了试点目标要求和任务分工。

东北虎豹国家公园体制试点区位于吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部区域，跨吉林、黑龙江两省，邻朝鲜、俄罗斯两国，总面积14612平方公里，其中吉林省片区面积10143平方公里，占69.41%，黑龙江省片区面积4469平方公里，占30.59%。试点区范围包括延边州的珲春、汪清、图们和牡丹江市的东宁、宁安、穆棱，共6个县（市）、22个乡镇、107个行政村、9.3万余人。试点区涉及12个自然保护地（其中7个自然保护区、3个国家森林公园、1个国家湿地公园和1个国家级水产种质资源保护区），总面积5500余平方公里，占试点区总面积的37.63%。试点区以森林生态系统为主体，森林覆盖率93.32%，植被类型主要是温带针阔叶混交林，分布有种子植物约102科884种，其中国家Ⅰ级保护野生植物2种。分布有陆生野生脊椎动物约27目78科355种，其中国家Ⅰ级保护野生动物10种。目前，试点区已发现至少有野生东北虎36只、东北豹48只。

（图片由东北虎豹国家公园管理局提供）

二、试点工作进展情况

（一）管理体制。依托国家林草局长春专员办，挂牌成立东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局（加挂东北虎豹国家公园管理局牌子，以下简称“虎豹局”），是第一个中央直接管理的国家公园管理机构，下设10个分局（吉林片区6个、黑龙江片区4个）。2018年，黑龙江、吉林两省先后将涉及国土、水利、林业等7个部门、42项职责、1612项行政职能划转移交虎豹局，由其代中央统一行使事权。梳理了虎豹局应承担的规划制定、清产核资、出让管理等11项职责，初步厘清了所有者、监管者界线，完成自然资源资产体制试点改革。制定了《关于建立东北虎豹国家公园资源环境综合执法机构方案》。

（二）运行机制。由中央编办、国家发展改革委、国家林草局等10个部委与吉林、黑龙江两省政府建立协调机制，国家林草局商两省政府联合成立试点工作领导小组，承担主体责任推进试点工作。两省分别成立了由副书记、副省长任组长的领导小组，梳理分解试点任务，统筹推进试点工作。虎豹局建立周例会、月分析等调度推进制度，制定任务清单，实行台账管理，建立多方会商机制，共同研究解决历史遗留或重大问题。鉴于现行法律法规尚未授权，继续委托由原审批部门代行相关审批权，虎豹局出具前置意见，确保监管不缺位。

（三）生态保护。制定印发《东北虎豹国家公园总体规划（试行）》并组织编制相关专项规划。出台《东北虎、东北豹突发事件应急预案（试行）》《生态管护员公益岗位管理办法》等10个专项保护制度和数十个试点区生态保护文件。持续开展“打击滥捕乱猎野生动物违法犯罪专项行动”“清山清套”等专项保护行动，累计救护野生动物150余头（只）。修复培育适合虎豹等野生动物栖息的顶级森林群落400公顷，林下栽植红松2000公顷，修建野生动物通道3处，关闭退出矿山企业19家；完成森林抚育17367公顷，林（参）地清收还林2130公顷，整改修复环保督察绿盾行动督查点位514个，生态修复面积741公顷。建成覆盖超过5000平方公里的“天地空”一体化监测平台，对水、土、气、野生动植物等自然资源开展实时监测。

（四）社区发展。选聘试点区内建档立卡贫困户883人担任生态护林员，吸纳当地社区居民参与国家公园保护。对园区内11.5万公顷集体林地、2.1万公顷集体耕地坚持生态系统原真性完整性保护，严禁开展原住居民必要生产生活以外的经营活动。制订《东北虎豹公园经营性项目特许经营管理办法》，按照“政府引导、企业参与”原则，投资4.6亿元建设年存栏量1.6万头、出栏量3.2万头的黄牛养殖场（小区），积极推进黄牛养殖转型发展。

（五）试点保障。虎豹局制订《东北虎豹国家公园管理办法》《国有自然资源资产有偿使用管理办法》等35项规章、制度、标准等，规范试点工作。试点以来，落实文化旅游提升、科研监测等项目42个，总投资7.96亿元（其中中央投资7.03亿元）。组织国内外知名专家130余人，成立东北虎豹国家公园专家智库；与两省共建共享野生动物应急救护基地和虎豹科研队伍；与中国军事医学科学院兽医研究所、北京师范大学、东北林业大学、吉林大学等院校科研单位开展技术合作，广泛引入社会力量助力国家公园建设。累计投资7102.9万元，修复巡护道路、建设标准化监控中心，并配备专业巡护车、卫星电话、巡护终端、巡护服装等，提升巡护设施保障能力。

（六）宣传推广。与中央各大媒体开展宣传活动，制作发布专题信息3000余条、拍摄宣传片3部、制作专题节目10余期。与WWF等国际组织合作举办“全球老虎日”活动、“巡护员竞技赛”等活动五届，向世界宣传中国生态文明建设成效。建设官方网站和微信公众号，搭建志愿者服务平台，制定志愿者管理办法，广泛招募志愿者。创办《虎豹新观察》专刊，在《中国绿色时报》开辟宣传专栏。在吉林省政府门户网站设立东北虎豹保护专题，在中国政府网和国家林草局网站推介，强化保护宣传力度。积极协调延边州和牡丹江市在原有的15个建成景区开展生态体验和环境教育，每年参与生态体验人数80余万人。

三、特色创新

（一）统一管理体制，创新中央、地方协同工作机制。东北虎豹国家公园体制试点与国有自然资源资产管理体制试点，两项试点是党中央确定的重大改革任务，国家发展改革委、国家林草局等部门和两省建立领导机制，成立试点推进工作领导小组，强化顶层推动。依托国家林草局长春专员办，挂牌成立东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局，探索实行由中央直接管理的“管理局-管理分局”两级管理体制，管理层级更加扁平化，实现统一、精简、高效。虎豹局与两省领导小组办公室、延边州政府、牡丹江市政府建立协调联络机制，协同配合落实试点任务，推进工作重心下移，与试点区珲春市、汪清县、东宁市建立协同工作机制，充分调动属地政府能动性，在生态保护、社区转型、特许经营等方面实行共建共享。通过不断探索实践，两项试点在组织管理上初步形成了纵向到底、横向衔接、多方联动的央地协同工作机制。

（二）履行所有者职责，实现中央事权落地。确定自然资源资产所有者职责划转方案和程序，梳理形成划转职能清单，在两省政府大力支持下，顺利实现地方事权上收为中央事权。制定印发《关于履行东北虎豹国家公园国有自然资源资产所有者职责的通知》、《关于东北虎豹国家公园自然资源资产行政许可等职能责任主体的函》，将所有者职责从地方剥离，跨省跨行政区域统一行使中央事权，实现职能落地。建立了涉自然资源的前置审核工作机制，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，按照产业准入负面清单严格把控，目前共对120余项政务服务事项出具了前置意见，切实做到严控增量、严管存量，试点区没有审批新的采矿权和探矿权，没有新增开发项目。