如何认定公款旅游行为

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如何认定公款旅游行为

作者 郑俊 汪忠军 王聪 戴奎

党的十九大对作风建设作出新的战略部署，强调坚持以上率下，巩固拓展落实中央八项规定精神成果，继续整治“四风”问题，坚决反对特权思想和特权现象。

各级党组织和纪检监察机关始终扭住“四风”不放，一个节点一个节点抓，持续释放执纪必严的强烈信号。在这种强烈高压态势下，明目张胆的公款旅游得到了有效遏止，但公款旅游存在隐形变异的新动向。

《中国共产党纪律处分条例》第一百零五条对公款旅游违纪行为及其适用的处分种类幅度作出规定，该条紧盯隐形变异新问题新表现，细化相关规定要求，将执纪实践中常见的改变公务行程，借机旅游；参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游等违纪行为纳入纪律处分的范畴。

一、违规公款旅游的违纪构成

(一)违纪客体

《中国共产党纪律处分条例》将违规公款旅游放在违反廉洁纪律行为章节中作出规定[违规公款旅游虽然在违反廉洁纪律行为章节中作出规定，但应定性为违反中央八项规定精神，并将其单独列出来，在纪律审查文书“主要违纪事实”中，表述在“违反政治纪律行为”之后，“违反组织纪律行为”之前。

因此该行为与违反廉洁纪律行为的违纪客体是相同的，即公职人员在从政、用权过程中的职务廉洁性，因此本违纪行为所侵犯的主要客体是职务行为的廉洁性。公款旅游同时反映出某些党员干部公私不分、损公肥私，其本质是挥霍浪费公款，因此其还侵犯了公款管理制度。

(二)违纪客观方面

依据《中国共产党纪律处分条例》的相关规定，本违纪行为客观方面主要有以下几种表现形式：

一是公款旅游或者以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游。如四川省邛崃市某村支部书记孙某某分两次组织“村两委”干部叶某、杨某某等7人以考察都江堰市新村建设、周边农家乐发展为名到青城山景区、邛崃竹溪湖等景区旅游，两次旅游开支公款共计5561元，上述费用均从该村办公经费中列支[李许坚：《旅游这样“省钱”就违反纪律了》，载中央纪委国家监委网站，http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201809/t20180917_179915.html，最后访问日期：2020年1月21日。]。孙某某就是借考察之名公款旅游，后受到党内严重警告处分。

二是改变公务行程，借机旅游。如我们查办的某村党支部书记程某某违规公款旅游案，2018年8月，某乡党委同意该村党支部书记程某某组织该村党员、村两委干部赴江苏华西村进行“村庄改造学习考察”，程某某没有按照审批规定线路行走，擅自改变行程，借机赴苏州等地景区游玩，产生的费用共计5850元在村集体账户报销。程某某还存在其他违纪问题，后受到撤销党内职务处分。

三是参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游。

四是以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国(境)旅游。

(三)违纪主体

本违纪行为的主体是特殊主体，既包括从事公务的党员干部，同时也包括农村等基层组织的党员干部。如果党组织有本违纪行为的，应当追究直接责任者和领导责任者的纪律责任。

(四)违纪主观方面

本违纪行为在主观方面是故意，即行为人明知自己实施的行为是公款旅游、变相公款旅游，借机公款旅游或变相用公款出国(境)旅游，仍实施该行为。

二、相关概念

(一)公款旅游

公款旅游是指毫无遮拦、明目张胆地组织单位员工集体去外地旅游，并用公款支付旅游产生费用的行为。

(二)公款

《刑法》第九十一条规定的公共财物包括国有财产、劳动群众集体所有的财产和用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。

其中国有财产指国家机关、国有公司、国有企业、国有事业单位和人民团体所有的财产；劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有的财产，如村集体经济组织的财产；

公款属于公共财产的特殊形式，结合相关规定，这里的公款是指国家和集体所有的货币资金以及由国家和集体管理、使用的私人所有的货币资金，不包括国家和集体所有的其他公共财产。

公款既包括国家机关、国有公司、国有企业、国有事业单位和人民团体所有的货币资金，也包括农村基层组织所有的货币资金。如果不是动用公款进行旅游的，则不能构成该违纪行为，如果符合其他违纪构成，则应以相应的违纪行为定性量纪。

引申：《最高人民检察院关于国家工作人员挪用非特定公物能否定罪的请示的批复》(高检发释字〔2000〕1号)规定，《刑法》第三百八十四条规定的挪用公款罪中未包括挪用非特定公物归个人使用的行为，对该行为不以挪用公款罪论处。

如构成其他犯罪的，依照刑法的相关规定定罪处罚。因此挪用“公款”以外的其他公物的行为，不能成为挪用公款罪的处罚对象。

(三)以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游

以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游，是指以外出学习培训、考察调研、职工疗养为名，行公款旅游之实，主要是指没有进行学习培训、考察调研，却到风景名胜、旅游景点进行游览观光活动，或者把游山玩水当成主业，把工作沦为副业。

(四)改变公务行程，借机旅游

改变公务行程，借机旅游是指在正常合规的公务出差中，擅自改变公务活动的路线、行程，借机到一些风景名胜、旅游景点进行游览观光活动，并用公款报销产生的费用。

三、与相关违纪违法行为的区分

(一)参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游与接受可能影响公正执行公务的旅游

参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游是公款旅游的隐形变异形态，一些党员干部借着参加所管理企业、下属单位组织的考察活动之机，进行公款旅游，所花费的费用由这些企业和下属单位支付。

这种行为虽没有在自己的单位报销旅游产生的费用，而放在管理企业和下属单位报销相关的费用，仍然侵犯了职务的廉洁性和公款管理制度，仍然符合公款旅游行为的违纪构成。

《中国共产党纪律处分条例》第九十二条规定的接受可能影响公正执行公务的旅游，强调的是可能影响公正执行公务，侵害的是职务行为的廉洁性，但没有侵犯公款管理制度。

《中国共产党纪律处分条例》第一百零五条规定的参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游，强调的是对公款违规使用，属于挥霍浪费公款的行为。

前者不区分花费的是公款还是私款，只要可能影响公正执行公务，情节较重就构成违纪；后者只能是使用公款支付旅游费用，才构成违纪。

如果接受下属单位的公款旅游，则一个行为可能同时符合《中国共产党纪律处分条例》第九十二条和第一百零五条的违纪构成，按照《中国共产党纪律处分条例》第二十四条的有关规定，应该依照处分较重的条款定性处理。

(二)改变公务行程，借机旅游与擅自变更出国(境)路线的区分

《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十三条规定，党政机关应当建立健全并严格执行国内差旅内部审批制度。

从事公务活动应该严格按照报批公差计划和公务行程路线进行，但有的党员干部出差在外，擅自改变公务行程，借机到相关的景点旅游观光，而且将产生的旅游费用用公款进行报销，其侵犯了职务的廉洁性，也侵犯了公款的管理制度。

针对因改变公务行程借机旅游的问题，《中国共产党纪律处分条例》第一百零五条第一款作出规定，该款针对的是境内公款旅游，因此该违纪行为中的公务行程特指国内公务行程，不包括国外公务行程。

《中国共产党纪律处分条例》第一百三十一条规定的擅自变更出国(境)路线的违纪行为主观动机多样，在多数情况下是为了到国外景点旅游观光，或者拜亲访友、办理私事等与外事工作无关的活动。

中央纪委印发的《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》规定，用公款出国(境)旅游行为是指无出国(境)公务，组织或者参加用公款支付全部或者部分费用，到国(境)外进行参观、游览等活动的行为；

其中包括无实质性公务，以考察、学习、培训、研讨、招商、参展、参加会议等名义，变相用公款出国(境)旅游的行为。

因此有实质性公务，但中途改变公务行程借机旅游的行为应以“擅自变更出国(境)路线”定性量纪。同时需要注意的是，该违纪行为突出的重点是存在擅自的主观故意，擅自是指未向组织请示批准，个人私自决定。

实务中，即使是出于工作目的，未向组织请示批准，擅自变更出国(境)路线也违反外事工作纪律，应依规依纪给予相应的处分。但因工作需要和意外情况确需变更路线，而又来不及请示报批的，事后应当及时向组织报告说明，经查证属实的，不应予以追究。

(三)与贪污罪的区分

贪污罪的客观方面表现为行为人利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。如果行为人利用职务上的便利，假借考察学习等名目或者虚构考察学习等名义，非法占有并消费公共财产。

此时不存在真正意义上的公款旅游，而是行为人利用职务上的便利，骗取公共财物，符合贪污罪客观方面的构成要件。

司法实践中，如果国家工作人员虚构学习培训、考察调研的名义进行公款旅游，不论是以个人钱款垫付旅游费用、事后以其他票据用公款报销，还是以虚假的旅游发票用公款报销，都表明国家工作人员主观上具有非法占有公共财产的故意，符合贪污罪的犯罪构成，应该定性为贪污罪，不能定性为违反党的纪律来降格处理。

相关案例[方某某受贿、贪污案，(2015)浙金刑二终字第29号。]：方某某利用担任某市交通运输管理所所长之职务便利，虚构事实，向单位报销其私人消费的费用，骗取公共财物共计142406.38元。

其中方某某虚构旅游考察的名义，私下与他人到外地旅游，并将产生的旅游费用7万余元在单位账户上报销。法院认为方某某利用职务上的便利，用公款私下招待自己的战友，并多次带着驾驶员许某等人用公款旅游的行为，依法应按贪污罪论处。

虚构考察学习等名义用公款报销或者私人旅游由公家买单，认定构成贪污罪没有疑义。纯粹的公款旅游是否入刑曾引起激烈争论，反对入刑者认为公款旅游是一种公款消费行为，在我国现实生活当中，公款消费和个人消费存在公私不分的情况，此行为虽然违纪，但目前尚无法按照贪污罪惩处。

实践中，公款旅游仍被定义为违纪，与贪腐犯罪始终保持“一步之遥”。偶尔有公款旅游行为被作为受贿、贪污犯罪处理，但仅是个案，不具有普遍性。[参见张伯晋：《公款旅游与贪腐犯罪能否跨过“一步之遥”？》，载《检察日报》2015年1月19日。]

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