刘生善:溆浦县关于深化林业综合改革调研报告

刘生善:溆浦县关于深化林业综合改革调研报告

　　从2015年开始 ， 根据《国家林业局关于加强集体林业综合改革试验示范区工作的通知》（林改发[2015]63号）及《怀化市集体林业综合改革试验实施方案》，按照市委、市政府的总体部署 ， 我作为集体林业综合改革试验县，历时3年 ， 以改革创新为动力，以探索试验为手段 ， 以生态提升、产业做强、民生改善为目标，积极探索林业生态扶贫机制和途径 。

　　为促进我县集体林业综合改革试验进一步深化 ， 我们成立调研组，以县委常委、县委办主任李波为组长 ， 县林业局作为牵头单位，县政研室、县委改革办、县经调室作为参与单位 ， 对我县集体林权制度改革的情况开展调研。调研主要针对以下问题：一是我县集体林业综合改革试验所做工作及进度 ， 二是我县集体林业综合改革试验存在的困难，三是我县集体林业综合改革试验突破的方向 。

　　一、所做工作及进度

　　1.国有林场改革迸发活力 。 我县率先在全市完成林场改革任务，五个国有林场全部纳入全额 改革成果得到了市里和省里的充分肯定 ， 改革经验先后被《中国绿色时报》《湖南日报》和《怀化日报》推介。

　　2.林业投融资平台建设全面启动 。 县委常委会专题进行了研究，由县委常委、常务副县长牵头负责 ， 并确定林业投融资平台 “独立核算、自主经营、自负盈亏”的运作模式和主要经营范围。拟由县林业局、县财政局和县城投公司作为股东出资组建投融资平台 ， 搭建融资和财政性资产管理平台，对外科学融资、投资、经营管理林业资产 。 目前，投融资平台正在组建中 。

　　3.林业行政执法管理机制不断创新 。 2017年5至7月，对县林业综合执法大队进行相对集中行政处罚的改革 。 已设立桥江、两丫坪、龙潭、低庄、麻阳水、水东六个林业综合执法中队，正在逐步落实六个林业综合执法中队办公场地 ， 对已确定的办公用房进行装修，添置办公设备 。

　　4.发展枣果产业促脱贫卓有成效 。 引导龙头企业带动贫困农户发展枣果产业，通过实施“三个优先”（在林业项目安排上给予优先考虑 ， 在资金上优先给予奖励补贴，在技术上优先提供无偿服务） ， 建立完善的“公司+农民专业合作社+基地+贫困户”的新型农业发展模式，带动农民就地就业 ， 增产增收，稳定脱贫 。 近两年来，扶持溆浦小康枣业科技开发有限公司、金枣果业开发有限公司、漫水生态农业农民专业合作社先后在双井镇桂花村、卢峰镇漫水村成功建立了标准化中秋酥脆枣示范枣园500亩 ， 在大江口镇小江口村和舒溶溪乡建立金脆枣基地200余亩，培育优质枣苗100余万株 ， 吸收贫困人口就业200人。

　　5.林下经济加快发展 。 一是加快林下天麻种植及其配套设施建设和技术创研。本项目由溆浦县石牛林下天麻种植农民专业合作社采取“公司+农户+基地”模式组织实施 ， 在溆浦县三江镇石牛寨村、公鸡村、卫星村建设林下天麻种植标准化示范基地，由县农业局进行指导 ， 由县林业局负责资金拨付和监督管理，由县林业局、农业局负责检查验收 ， 当地政府组织协调落实。溆浦县石牛林下天麻种植标准化示范基地建设已列入2017年林下经济发展省级扶持项目 。 项目建成后，可使项目区内年增产值达 810 万元 ， 农民年人均增加纯收入 6000 元；可完成县政府给本合作社的扶贫任务 ； 可带动周边 5 个乡镇 2 万多户农民发展林下经济，为溆浦扶贫攻坚做出较大贡献 。 二是加快中药材林下立体栽培示范基地建设。本项目由溆浦紫金银花有限公司实施 ， 由县林业局进行指导，监督管理及检查验收 ， 由当地乡镇政府组织协调落实。项目选择在桥江镇境内紫荆山脉地势较平缓的原桥江镇林场、原大湾乡林场杉木林基地中的幼龄林间种黄柏 ， 中幼林下套种玉竹和天麻。涉及范围包括桥江镇林场、灶坪村、新田村、牛角坪村、三江镇镇江村 。 溆浦县中药材林下立体栽培示范基地已列入2017年林下经济发展省级扶持项目。本项目实施 ， 可示范带动周边4个乡镇（桥江镇、三江镇、油洋乡、淘金坪乡）1万多农户开展林下经济发展，可安排就业劳力达10多万个 ， 可使项目区内年增产值达到2240万元，农民人均增加纯收入5000元以上 。 为溆浦县林下经济产业发展树立一个样板，从而促进农村经济繁荣 。

　　6.林业产业化经营和林业产权经营积极推进 。 指导低庄镇枫香林村村委会采取“造林大户+村委会+林农”的林改试点模式，帮助该村一共流转283户3120亩林地 。 由于村委会与林农签订协议后的林地比较集中，流转关系比较明确 ， 再加上通过平整，利用价值比较高 。 许多公司纷纷竞相租赁林地，如益阳润华农业公司和田丰园合作社等三家合作社转租其林地3000亩 ， 栽上了柑橘、水蜜桃等果木经济林。现如今 ， 由于合作社的精心管护，连续7年没发生过火灾 ， 枫香林村周边的荒山变绿了，老百姓通过租赁和务工收入可观 ， 生活已达到小康水平。

　　7.森林生态旅游扶贫闯出新路 。 2013、2014年，我县在成功申报了思蒙国家湿地公园和威虎山省级森林公园的基础上 ， 积极引导民营资本参与森林公园建设，由雪峰山生态文化旅游有限责任公司投入资金上亿元 ， 建设穿岩山森林公园，并成功创建AAA级景区 。 2016年，我县整合威虎山、穿岩山、龙泉山森林资源 ， 申报湖南溆浦国家森林公园，并于今年1月成功获批 。 期间，县林业主管部门认真指导该公司率先在其开发建设区域 ， 租赁林农公益林，在不改变林地用途、公益林性质、不违法国家林业政策法规的情况下 ， 挖掘利用森林观赏效应，充分发挥森林三大效益 ， 既实现了自身发展目标，又加强了公益林管护 ， 也增加了林农收入，有效地激发林农的造林护林积极性 ， 形成多赢格局。我县探索出来的森林生态旅游扶贫“雪峰山模式”得到了省旅发委充分肯定 ， 成为全省旅游扶贫的样板，并被列为国家旅游局“旅游扶贫示范项目”向全国旅游行业进行推广 。 溆浦国家森林公园穿岩山片区还被中国林业产业联合会列为“全国森林康养基地试点建设单位”。

　　二.存在的困难

　　1.林业体制不畅 。 2015年，将我县林业站撤销 ， 所有工作人员由当地乡镇统筹重新安排岗位，大部分乡镇只留1-2名原有工作人员负责农业工作（包括林业）且不一定是专业技术人员 ， 其它人员分别安排到扶贫、党建、环保等其它部门，导致林业工作开展落实不力、进度缓慢、执行不强 。 如我县的天保林规划设计、生态公益林区划、退耕还林验收等林业工程，必须到山头地块进行核实才能落实 ， 因为体制不畅，林业局虽然做出了安排 ， 但乡镇没有专人负责、没有技术员上山、没有时间安排、没有经费保障，所以资料无法按时提交 ， 我县2015年天保林规划设计，比要求推迟了2年才完成 。 因为当年项目没有得到落实，后续项目则无法安排 ， 所以近年来上级给予我县的林业项目在数量和金额上逐年减少。同时如2017年进行生态公益林区划调整 ， 因为乡镇没有专人认真落实，将县城和乡镇周边和将要发展的地方没有及时调整 ， 制约了县域经济的发展，如我县拟建设的公墓区仅仅因为需占用生态公益林得不到批准 ， 项目迟迟落不了地。鉴于林业工作的技术性和专业性要求高且耗时费力 ， 所以建议恢复原有林业站并继续由林业部门管理，以便更好更顺的开展林业工作 。

　　2、林权确权不顺 。 林地确权发证全县有319万亩由林业部门完成了林权发证，但仍需纠错、新发、丢失补证等工作 ， 2016年11月虽将发证移交不动产登记管理中心，但根据《省国土资源厅、省财政厅、省厅3部门关于做好森林林木林地不动产登记工作的通知》文件要求 ， 林业部门依然承担所有的林权勘测工作，包括尚未完成首次和已经完成林权首次登记的调查确权、林权勘测、公布、公示等流程 ， 国土资源主管部门依据林业部门林权勘测调查成果进行登记发证。但在实践工作中存在不少困难 。 一是技术规程不统一，国土资源部门至今没有明确的资料清单 ， 林业部门按以前发证所需资料准备后移交给不动产登记管理中心，不动产登记管理中心却按房产、建设用地等高附价值资料标准来收集 。 导致林农和林业部门反复收集，增加了林农的负担 。 耗费了大量时间，办事群众意见极大 ， 社会舆论纷纷。二是收费标准过高 ， 林地上的附加值本来极低，远远比不上房产、建设用地 。 据了解林权不动产登记发证在国土部门每宗地收费却多达500元。增加了农民的负担 。 三是发证所需资料太繁、时间太慢，当不动产登记管理中心受理后 ， 要求补充各类资料标准不一，五花八门且没有一次性告知 ， 甚至有些资料是凭个别工作人员推断臆想，导致林业部门和办证群众反复折腾 。 如水东黑岩村1组一块林地是通过法律诉讼取得，从不动产2016年9月成立时就申请发证 ， 却被多次要求提供各类证明材料，一直起到今年3月才颁不动产产权证 。 四是林权勘测经费和技术人员无法保障，林农申请发证的林地 ， 每个小班需完成现场指界、勘测和调查走访、公布公示、乡村、乡镇签字盖章等程序。我县2015年撤销了乡镇林业站 ， 即使林农有发证需求，但没有技术人员上山勘测完成上述程序 。 且根据《关于扩大18项行政事业性收费免征范围的通知》（财税[2016]42号）文件要求，林权勘测费属免征范围 ， 林权勘测开支没有专项资金来源，巧妇难为无米之炊 。 五是受理发证不及时，2016年我县遭遇7.04特大洪灾 ， 使我县均坪镇、两丫坪镇、淘金坪乡等8个乡镇13个村1800户近7千个小班的林权证被洪水浸泡无法使用。致使农户办事没有林权证 ， 特别是近年来农户因扶贫搬迁需采伐林木却无林权证无法采伐，有许多农民因此事上访 ， 造成社会极大的不稳定因素。林业部门曾于 2017年12月18日致函不动产登记管理中心要求先行对均坪镇王里坑村、扶家溪村补颁新证 。 但动产登记管理中心以种种理由搪塞和推脱，至今尚未启动补颁新证程序 。 六是林权抵押责任究竟是由国土部门还是林业部门负责，至今没有明文规定、导致职责不清 。

　　3、林权管理不明 。 我市2005年作为林权改革试点，当时纷纷涌入许多以泰格林纸集团为代表的企业到我县进行林地开发 ， 仅泰格林纸集团在我县租凭林地达27万亩之多，且当时进行了林权流转 ， 但仅仅2年后就再没有支付土地租金。虽然有少部分村通过诉讼赢回了林权 ， 但耗时费力费钱，令其他村望而却步 。 如今，泰格林纸集团只对当年要采伐的林地支付租金 ， 对其他地方自持林权，流于形式上的管理 ， 在森林病虫害、森林防火、造林绿化等方面不管不顾、放任自流。因为林地使用权权属的原因 ， 老百姓怨声载道、欲投资林业者望林兴叹。

　　4、林下发力不足 。 发展林下经济是“不砍树也能致富”的绿色发展新路子，是新时期发展现代林业和助推精准脱贫的新引擎 。 但我县林下经济发展持续发力不够，主要表现为以下几个方面：一是财政支持力度不够 ， 对于我县的林下经济发展，大多数是在政策层面上给予引导支持 ， 没有专项资金用于支持和鼓励发展林下经济。甚至在贴息贷款、银行抵押等方面也没有明确的政策、没有政府平台担保 ， 企业和农户很难借到钱用于周转和壮大。二是品牌特色基地少 ， 缺乏科技支撑、缺乏相对完整的生产加工包装、仓储物流、销售网络等产业链，各个合作社、企业之间没有联系和合作 ， 凭个人经验单打独拼，进行简单的生产或初加工销往市场 ， 任由自生自灭。没有创建有市场竞争优势的产品和龙头企业 ， 没有抵抗市场的风险能力，助农增收脚步缓慢 。

　　三、下阶段打算

　　1.全面深化林业改革 。 一是探索林业管理体制，完善基层林业站管理 ， 进一步加强乡镇的技术员培养。二是积极拓展林业产业化经营和林业产权经营试点示范 ， 进一步巩固深化集体林权制度改革试点成果，规范组建林业合作社 ， 有序流转林地，规模经营森林资源 ， 提高林业效益。

　　2.积极搭建林业产权交易平台 。 在坚持“政府主导、市场运作”的原则下，采取建立贷款担保机构或担保基金、开展贷款保险服务、开展集体林权抵押贷款等办法 ， 使森林资源变为森林资产、森林资产变为林业资本，林业资本变为林业产业建设资金和生态补偿脱贫资金 ， 让广大林农从中受益、更多享受改革成果。推进林业产权融资 ， 建设好溆浦林业投融资平台，加速森林资源向效益的转化 。

　　3.建立优质的林业便民服务平台 。 推行信息化服务，建立县、乡两级对接的林业信息发布和交易平台 。 创新服务特色，满足林业服务对象多样化的服务需求 。

　　4.积极发展森林生态旅游和森林康养产业 。 积极整合湖南溆浦思蒙国家湿地公园、湖南溆浦国家森林公园、溆浦雷锋山国家石漠公园等生态旅游资源，进步一步发展生态旅游产业 ， 培育壮大穿岩山、山背花瑶两处森林康养产。

文章来源： 湖南省林业局政府网