清研智库|布鲁金斯学会报告：美国对华政策的未来（二）

（接上篇）

近年来，中美关系日趋激烈。为了应对这些挑战，新任政府将需要就如何最有效地应对美中关系的无数挑战和机遇提出新的思路。无论是加强与中国盟国的协调，应对安全挑战，还是促进美国在经济，技术和法治领域的利益，都需要新的思路来适应美国的政策，以满足美中竞争和复杂的关系。布鲁金斯学会借鉴了学者专家的专业知识和经验，撰写了专刊《美国对华政策的未来：给拜登政府的建议》，本文是第二篇，设计美国对华的新外交框架。

近年来，美国和中国之间的外交活动强度从激烈到微不足道。这种拉锯式的活动不利于美国管理其与中国的复杂关系的能力，在这种关系中，除了深刻的相互依存和共同的跨国挑战之外，还存在着尖锐的竞争。

美中关系的现状并不支持恢复到奥巴马政府对中国所特有的那种激烈的直接外交水平。在目前的情况下，将外交重点的天平如此偏重于中国，会使美国在亚洲或全球范围内处于更强有力的地位。

同样的道理，特朗普政府期间的成果乏善可陈和关系急剧下滑表明，恶意忽视并不是一种有利可图的外交姿态。下一届政府需要在这两极之间找到一个持久的中间点，支持美国在国内外的首要任务。

对中国直接外交的目标是影响中国如何确定和追求自己的利益，迫使中国为解决两国面临的挑战做出应有的贡献，澄清美国的首要任务和关切，并减少意外冲突的风险。

为了取得平衡，下届政府可以首先采取循序渐进的方式恢复与中国的对话渠道，既要让盟友和伙伴相信美国将恢复与他们的关系作为首要任务，也要向中国表明，美国将首先注重推进明确的目标，并以实质内容来推动接触的决定。为了使领导人层面的互动取得最大的成效，需要通过内阁和次内阁层面的对话来推进和通报双方关系中具体的优先问题。

01

中美两国外交关系演变

到奥巴马政府后期，两国已就广泛的职能和区域问题建立了大约一百个不同的积极沟通渠道，从 "一带一路 "到残疾人权利到核安全以及介于之间的所有问题。这些对话中有许多是在战略与经济对话下进行的，每年举行一次会议，由国务卿和财政部长及中国主持。

奥巴马时期的深入对话是自上世纪70年代开始的努力的产物，目的是探讨在战略问题上的合作，避免不受欢迎的冲突。近几十年来，双方的关注点从对抗共同威胁转向了寻找共同利益，以缓和双方关系，避免因政治和经济制度的不同以及对各自在亚洲和世界的角色的不同而不可避免地产生摩擦。

随着两国日益成为具有全球经济和安全利益的全球行为体，双方认为需要协调的议题范围不断扩大。今天，苏丹的内战、利比里亚的病毒爆发、委内瑞拉的政局不稳、乌克兰的军事冲突都牵扯到美中两国的利益。而随着中美之间经济、社会、学术、科学、投资等层面联系的加深，受两国关系发展影响的选民也越来越多。

事实证明，对话的广泛结构在防止冲突方面一般比在就共同挑战进行有意义的协调方面更有效。在许多外交对话中，努力和产出之间的不匹配使得许多批评美国过去与中国的外交接触的人认为中国是在把美国领导人当傻子耍，即通过无休止的对话和无法执行的承诺来拖延美国官员的时间。频繁的对话还招致美国国内的政治攻击。两个政党的成员都对总统提出过这种批评。

广泛的外交互动也使美国的盟友和伙伴，特别是日本感到焦虑，认为美国将与中国的关系置于与他们的伙伴关系之上。这就造成了紧张和怀疑，事实证明，这是很难克服的。

在管理双边关系中的作用上，特朗普政府打破了过去的惯例。在2017年最初宣布计划维持4次内阁级对话后，政府将沟通渠道折叠成以维护为重点的贸易对话，以落实阶段性贸易协定为重点，以解决刺激因素和澄清作战行为意图为目的的工作性军事渠道，以及在2020年冷落的不一致的领导人级对话。

特朗普政府决定切实中止与中国的外交对话，是出于以下几个判断。

- 中国与美国的价值观和利益距离太远，无法受到传统外交的影响。

- 过去的美国政府一直参与无休止的对话，却没有结果。

- 中国的野心和意图已经被理解，并与美国的价值观和观点相冲突。美国需要战胜中国，而不是与中国对话。

特朗普时期持续的、权威的沟通崩溃，导致了整体关系的恶化。对抗的领域加剧了，合作的领域消失了，两国管理摩擦的能力也萎缩了。虽然缺乏有效的直接沟通手段并不是双边关系破裂的原因，但它很可能是一个促成因素，尽管其程度尚有争议。

简而言之，与中国进行密集和最低程度的外交对话都会带来成本和风险，必须与衍生的利益进行权衡。没有任何迹象表明，恢复类似于奥巴马政府时期的密集对话会带来明显的利益，从而抵消这种做法的国内外成本。同样，放弃外交也没有给美国人民的健康、安全或繁荣带来切实的好处。下一届政府面临的挑战将是为与中国的外交对话找到一个持久的平衡点，使美国处于最佳位置，以促进其在全球和亚洲的利益。

02

美国对华外交的目标

美国对中国外交的目标是推进美国的战略和经济利益，加强美国的影响力以及在亚洲和全球的地位。虽然与中国的直接外交可以推进实现这些目标的重要工作，但有效的整体战略还需要与盟友和合作伙伴密切协调。美国必须推行包括中国在内的全球战略，而不是针对亚洲的中国战略。不过，由于本文关注的是中美关系的外交架构，因此，本文的建议更集中在管理双边关系上。

具体到中国问题上，美国的利益得益于一种持久的、能产生实际利益的关系，并能在不需要诉诸冲突的情况下管理不可避免的竞争点。实现这样一种关系需要多年来坚持不懈的努力。它将需要接受这样一种观点，即在推动中国向美国利益和价值观方向发展的过程中取得的渐进式进展是衡量成功的标准，而且两国需要在不断加剧的竞争中共存。

外交对话不是一方送给另一方的礼物或荣誉。对话不应以默许要求为条件，也不应仅以每次互动的产出为评价标准。关系中某些领域的摩擦不应妨碍其他领域的对话。相反，观点的直接交流应该作为两个成熟的全球大国如何冷静地处理彼此关系的标准操作程序。

在这样一个中美关系的框架下，外交对话的目的是：(1)明确首要任务和关切；(2)当中美利益一致时，利用协调的机会；(3)影响中国领导人如何确定和追求自己的利益；(4)减少冲突的风险。

03

美国对华外交政策的建议

鉴于中国政治制度的自上而下的结构，领导人层面的参与对于确定双方关系中的优先事项，推动这些优先事项的进展至关重要。领导人会议应被视为金字塔式结构的顶峰；它们应被用作行动的强制事件，以澄清首要的优先事项，并推动政府最终确定可在此类会议上宣布的具体成果。美国总统应将与中国领导人的会晤视为 "金字塔 "式的结构。刺激中国领导人发言的机会，以向中国领导人进而向中国的官方机构明确双方关系的方向、基调和实质。

作为指导原则，双方领导人应保持每次双方出席多边会议时的非官方会晤规范，如 20国集团、东亚峰会和联合国大会。两国领导人还应争取每年大约举行一次双边会议，并在两次会议之间如情况需要，通过电话或信函进行沟通-。美国总统在领导人会晤前的筹备过程开始时，向中国总统发出一封私信，以明确优先事项，并为峰会设定宏伟目标。这种指导有助于使两个官方机构集中精力致力于谈判。在领导人层面的互动之前，要有具体、切实的成果。鉴于白宫国家安全顾问与总统的距离很近，他们应该监督并尽可能在公众视野之外解决问题。在白宫以下，部门级决定是否启动或继续与中国的对话，应以政府的优先事项为指导，并清楚地计算出在哪些方面取得进展可以推进不同的目标。在情况允许的情况下，这些对话的规模应保持在较小的范围内，这既是为了在讨论困难问题时能最大限度地坦诚相待，也是为了让中国人有更多的时间来讨论这些问题。尽可能地保持平衡，使实质内容重于象征意义。规模较小的会议也更有利于发展双方负责人之间的关系。

在过去40年里，中美之间有效处理的每一个棘手问题的共同特点都是关键官员之间的高职能关系。美国和中国越是建立和处理彼此之间的关系，他们就越有可能在摩擦点出现时进行管理。

在新政府上任后的头几个月，美国高级官员花时间修复和重振与美国主要盟友和合作伙伴的关系，以证明他们将这种关系放在首位，这一点非常重要。恢复美国的道德和经济领导地位，修复美国与其最亲密的伙伴的关系，对于增强美国与中国打交道的影响力至关重要。基于这些原因，不必急于在下届政府一开始就安排领导人级别的接触。与其急于与中国领导人尽早接触，不如为这样的会晤做准备并确保其成功，因为这样的接触会在国内产生政治辐射，可能会疏远盟友和伙伴，而且不太可能产生重大的实际成果。

两国首都的主要官员在早期接触中越能证明在应对美国最紧迫的挑战方面取得了进展，就越有理由投入更多的美国外交资本来发展与中国的关系。

随着时间的推移，恢复正常运作的美中对话渠道对于管理竞争和潜在合作领域非常重要。

建立常设对话机制将为每个国家政府的决策者建立问责制，他们对推进国家优先事项和解决关切行动负有责任。尽管这种对话渠道的形式将取决于每个国家确定的优先事项，但一种潜在的形式将是就下列领域进行国家一级的对话：

- 战略稳定(核导弹、导弹防御、网络、空间、军备控制、新兴技术)

- 安全(海上、台湾、北韩、伊朗、阿富汗其他视情况而定)

- 经济和贸易(市场准入、知识产权、国有企业、补贴、非关税壁垒限制)

- 能源气候(减缓和适应气候变化、清洁能源的研发和应用、国际气候议程的协调)

- 全球问题(公共卫生、可持续发展、不扩散、国际组织内的协调)

- 人权和法治

- 执法和网络问题(打击麻醉品、签证、遣返、政治干预)

- 军方对军方(减少风险、消除行动冲突、理论交流)

在新政府中发展这些渠道的操作原则应该是审慎地确定可以通过与中国直接对话推进的美国首要任务。中国将急于恢复外交接触，作为关系稳定的信号。美国在决定何时何地恢复直接对话渠道时需要谨慎和耐心，既要向盟友表明美国优先修复与盟友的关系是第一要务，也要谨慎和深思熟虑地利用过去四年中美关系中积累的筹码，确定需要推进的具体优先事项。

恢复中美关系将是一个多年的工程。对美国来说，首先应该关注如何让中美关系解决美国最紧迫的优先事项是抗击COVID-19、刺激全球经济增长、有效管理摩擦点等。