新美国安全中心：迎接中国挑战的国家技术战略

2021年1月13日，美国智库新美国安全中心（CNAS）发布题为《掌舵：迎接中国挑战的国家技术战略》（Taking the Helm:A National Technology Strategy to Meet the China Challenge）的报告。该报告是新美国安全中心“美国国家技术战略项目”的部分研究成果，是旨在为美国国家技术战略制定知识框架的系列报告的首篇报告。

报告指出，在当今这个多领域战略竞争的时代，技术是最重要的竞争要素。崛起的中国对美国及其盟友构成了直接挑战，而美国的响应措施迟缓滞后、缺乏组织、支离破碎、效果不佳。美国政府必须制定一项国家技术战略，以保持其在创新和技术领域的领导地位。为此，报告分析了美国技术政策的历史成功经验，为美国制定国家技术战略、开展技术竞争绘制了路线图，包括用于指导政府资源分配的技术优先级模式、技术战略应遵循的基本原则，以及制定和实施该战略的一系列政策建议。

一、制定美国国家技术战略的必要性

人才及其从事创造与创新所需的基础设施和资源是美国科技力量的基础，也一直是美国军事、经济和外交力量的源泉。但美国政府目前的技术政策趋于被动、零碎，不足以应对未来的地缘战略挑战。美国要充分利用其科技创新基础并保持竞争力，就需要一个全面的国家技术战略框架来指导其技术决策。主要原因有二：一是需要统一连贯的技术战略来应对中美之间正在进行的地缘战略竞争；二是需要持久积极的框架来指导其技术政策，以发展和推广所需技术。

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中美地缘战略竞争

报告称，崛起的中国对美国及其盟友的经济活力和国家安全以及全球自由民主价值观构成了“根本挑战”。美国正与中国进行长期的、多领域的、以技术竞赛为核心的地缘战略竞争。国家的技术领导力（即一个国家发明、创新和部署技术以进行经济竞争并确保其利益的能力）将在很大程度上塑造未来若干年自身的发展，并极大地左右未来国际力量平衡、塑造国际和平与安全格局。美国过去数十年一直保持的这种技术领导力今天正处于危险之中。但美国目前的科技基础要素面临压力，现行技术政策趋于被动、零碎，不足以应对这一挑战。要想赢得这场技术竞赛，美国需形成一个统一连贯的长期技术战略框架，来指导其在关键技术领域的决策与实践。

美国技术竞争力的关键因素面临压力。一是联邦政府的研发投入和人力资本不断萎缩。研发支出总额方面，美国联邦政府的研发投入占全球研发总投入的百分比快速下降，由1960年的近70%下降到2018年的28%；而中国正在加大研发投入，并有望在21世纪20年代中叶超过美国。研发支出结构方面，美国私营部门的研发支出持续增加，而联邦政府的研发支出在GDP中占比由1976年的约1.2%降至2018的约0.7%。由于美国政府是基础研究（引领多数技术突破）的最大资助来源，这已成为维持美国技术竞争力的一大问题。二是人力资本形势堪忧。由于科学、技术、工程和数学（STEM）教育投资不足，以及对高技能移民的限制政策日益严格，美国的人才输送正在恶化，而人才正是美国技术领先地位的基石。外国人才在美生活和工作愈发艰难，其他国家却纷纷敞开大门，吸引和留住人才成为技术竞争中真正的零和因素。

美国的国家技术战略缺失、脱节。中国已成为了真正的创新型国家，是一个严肃的技术竞争对手，对美国的全球技术领先地位构成了充满活力、快速增长的挑战：在5G通信、人工智能、量子科学、生物技术等众多关键技术领域，中国已迎头赶上甚至超过美国。中国以成为“科技超级大国”为目标，制定并实施了“中国制造2025”行动纲领、“一带一路”倡议、“中国标准2035”项目、军民融合战略等一系列长期国家技术竞争战略，开展了新一代人工智能发展计划和国家工程实验室等具体领域行动。美国则没有类似的国家战略。特朗普政府的《关键与新兴技术国家战略》（2020年10月）试图填补这一空白，但缺乏实施指导和机制；美国虽有《维护美国在人工智能时代的领导地位》行政令（2019年2月）、《国家量子计划法案》（2018年12月）、《美国5G安全国家战略》（2020年3月）等具体技术的发展战略，以及国会计划推出立法提案以为一系列基础技术和新兴技术提供数百亿美元资助，但缺乏一个整体而连贯的战略框架整合各项战略计划。

报告称，美国政府对中国的所谓“数字威权主义”和“非法经济行为”的响应迟缓。针对中国的知识产权“盗窃”、“强制性技术转让”、商业和学术“间谍”活动，美国已通过出口管制、加强投资审查和针对性制裁等手段施加打击。而这些政策必须以一致的、持续的框架为指导。

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积极的技术政策议程

美国还需要一个积极的长期框架来指导其技术政策，以明确自身的技术政策目标和优先事项，利用美国的关键竞争优势积极追求有利于经济繁荣、国家安全利益、民主价值观和社会进步的技术。具体而言，美国需要制定国家技术战略，以：①抓住量子计算、5G无线通信、人工智能等新兴技术带来的经济机遇，并遏制其负面影响；②确定和巩固国家安全和国防的重点事项，权衡国家经济与国家安全之间的利益冲突；③对抗中国和俄罗斯等国家体制，维护伦理道德和民主价值观；④与盟友和竞争对手共同合作，带头开发和应用创新技术解决方案，应对气候变化、粮食安全与水安全问题以及健康危机等全球性棘手挑战。

二、美国国家技术战略的内涵

在未来数年至数十年里，全球将经历深刻的技术变革。美国政府需要一个统一的、连贯的、可重复的、透明的、可防御的程序，以识别和确定技术投资的优先次序，从而筹划与部署这些技术的转化应用。为此，首先应确定什么是国家技术战略及其应包含什么内容。

报告认为，国家技术战略应是一个全国性策略，为美国计划、执行和更新其技术政策提供指导框架。该战略必须涵盖作为美国国家技术战略基石的科技基础要素，包括：研发投资、人力资本、基础设施、维护技术优势的措施、技术规范和标准，以及不会扼杀创新的监管框架。该战略的首要目标应是确保美国作为世界领先技术强国的地位，从而在不损害价值观或主权的情况下赋予公民权力、开展经济竞争、保障国家利益。报告提出了用于指导决策者制定国家技术战略的技术优先级方案与指导原则。

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技术优先级方案

维持美国世界第一技术强国的地位并不意味着要在所有技术领域取得领先地位，这样代价高昂、并不现实、也没有必要。美国需更明智地设置技术优先级别，以最大限度地合理配置资源。报告提出了一个简单而全面的技术优先级方案，以指导美国应在何处及如何配置资源，这也是为国家技术战略制定路线图的关键所在。该方案将技术划分为四个级别（技术层次）：

尖端前沿（Leading-edge）技术。在该级别技术领域，美国需拥有全球最先进能力。这些技术是新型数字经济的支柱技术或是潜在颠覆性技术。尖端技术包含两个子类：①支柱技术（keystonetechnologies），这些基础技术衍生的尖端能力能带来巨大的经济或军事优势，如微电子学和人工智能；②颠覆性技术（disruptivetechnologies），这些技术领域的突破有可能改变游戏规则，如量子计算。

世界领先（World-class）技术。在该级别技术领域，美国应跻身于全球一流的行列，即意味着要在全球范围内具备竞争力，并拥有与众不同的特定能力。电信技术和生物技术属于这一技术优先级别。

快速跟进（Fast follower）技术。在该级别技术领域，美国拥有强大的实力，但一开始并不一定是世界最领先的。这样，美国可以观察其他国家的行动，然后将资源集中在最有潜力的领域。

超视距（Over-the-horizon）技术。包括以基础研究为主、涵盖各学科领域的研发投资。这对保障美国深厚而多样的科技基础、取得技术领先地位至关重要。同时，由于技术预测十分困难，重要突破可能在无法预见的领域和时间发生，因此这也是一种保险策略。

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制定国家技术战略的指导原则

技术优先级的设置困难而重要。为确保技术优先级的有效性和一致性，报告提出，国家技术战略框架应遵循六项不同但相关的原则：

积极主动（Proactive）。美国领导人应该根据协商一致的战略愿景，而非基于竞争对手的声明或行动，来确定其技术目标和优先事项。虽然很可能与盟友及对手有所重叠，或偶尔需对外国行为主体的具体技术进展进行响应，但总体而言，采用这种方式能够确保技术的发展始终符合美国的目标，从而避免不必要的模仿。

兼容并包（All-inclusive）。决策者应最大限度地将各类投入要素纳入美国的科技基础范围之内，包括研发支出、教育、高技能移民、税收政策、金融、基础设施支出，以及美国政府实验室、私人公司和学术界在前沿研究方面数十年的经验和专业知识，并将技术领域视为相互交织的知识网络的组成部分，而非闭门造车、彼此独立的学科。

举国参与（Whole-of-nation）。决策者应该明白，技术研发和技术突破不是私营企业的独占领域。联邦政府应继续推进其以往在支持和指导技术研发方面发挥的重要作用（特别是基础研究），且当私营企业想要生产的产品与美国政府所需要的产品之间出现偏差时，应坚定地予以干预。

灵活弹性（Flexible）。美国国家技术战略应将促进竞争力的积极措施（如研发、教育和供应链弹性等投资）和保护措施（如出口管制和关税）结合起来，以维护关键优势，并应在条件允许时随形势及技术学科差异而适时调整二者的平衡。

反复迭代（Iterative）。政府领导人应定期重新审视决策及其前提假设，以透明的、可重复的、涉及私营企业和公众社会等利益相关者的过程塑造国家技术战略。国家技术重点应随技术预测及全球背景的变化而做出相应调整。

多边合作（Multilateral）。由于美国无法有效地单方面解决大多数技术政策问题，且所需的知识和能力过于分散，美国领导人必须与盟友和伙伴合作，充分利用盟友与伙伴关系合作网络这一最大优势。

报告指出，技术优先级方案可以指导决策者制定国家技术战略的细节，而指导原则则明确了该战略取得成功所需具备的基本品质。除此之外，制定国家技术战略还应了解美国的技术战略和产业政策历史，以总结与当今战略竞争相关的经验教训。

三、美国历史上的技术战略与经验

报告重点介绍了历史上美国政府如何利用技术政策来应对重大的地缘政治挑战，审视了“技术战略”和“产业政策”这两个概念，探讨了适用与不适用于当前的经济、政治和社会环境的方法。最后，总结了六个重要经验教训。

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历史沿革

美国在技术战略的规划和执行方面历史悠久。可被视为“技术战略”的政府行为可以追溯到美国建国初期，如美国宪法授权国会通过专利法和版权法、美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿在关税、补贴和投资方面的观点奠定了美国技术战略的基础。自20世纪80年代以来，美国政府愈发采用自由放任政策（即最低限度的监管），技术进步在很大程度上由美国企业推动，这在美国历史上实属例外。由于美国势不可挡、无与伦比的经济实力、军事力量和技术能力，这一战略总体运作良好。然而，由于联邦政府在科学技术方面的投资日渐不足、人力资本短缺，以及中国在战略竞争新时代的崛起，美国的主导地位正面临越来越大的风险。为重新占据战略主动权，必须以政府制定国家技术战略、重新参与技术竞争的形式纠正这一路线，而这样的行动方针与美国历史上的政策制定方式是一致的。

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成功案例

政府主导的技术战略曾帮助美国赢得了历史上两次最具威胁性的战争：二战与冷战。

万尼瓦尔·布什的科技思想极大地推动与构建了美国二战和冷战初期的产业政策。布什是麻省理工学院工程学教授、雷神公司创始人、“曼哈顿计划”的提出者和执行人。1945年，布什向美国政府提交《科学，无尽的前沿》（Science,：The EndlessFrontier）报告，这份开创性的报告阐述了基础研究作为关键新知识唯一来源的重要性，总结了五年间政产学紧密合作的经验教训。布什报告促成了20世纪美国的众多科技成就：①对基础研究的倡导影响了数十年的研发投资；②推动成立国家科学基金会；③引导政府资金流向高校和私营企业而非政府主持的实验室，改变了美国的技术格局，为晶体管、早期互联网、全球定位系统（GPS）乃至太空竞赛奠定基础。

冷战期间，“斯普尼克时刻”（Sputnik Moment）激发了美国的科技竞争力、激励了美国民众。1957年10月，前苏联成功发射世界上第一颗人造卫星“斯普尼克”（Sputnik），正式开启美国和前苏联之间的太空竞赛。受该事件影响，美国政府：①成立组织机构，如将国家航空咨询委员会（NACA）与三个国家实验室整合为国家航空航天局（NASA），成立高级研究计划局（ARPA）、后更名为国防高级研究计划局（DARPA）等；②颁布《国防教育法》（NDEA）等法案，促进新一代科学家和工程师的培养。至20世纪60年代，美国联邦政府资助了近70%的研发经费，超出了全球其他国家该类投资总和。近年来，美国政策制定者呼吁重新打造“斯普尼克时刻”，以激励政府行动和公众参与、应对中国挑战。

冷战后期，美国政府在支持和推动技术竞争力方面发挥至关重要的作用。联邦政府：①推出系列法案，如《贝赫-多尔法案》《史蒂文森-怀特勒创新法》《小企业技术创新发展法》，及与之配套的“小企业技术转让”（STTR）计划等，创建了有利于联邦政府和私营部门互相合作的技术生态系统；②直接干预关键技术领域发展，如在20世纪80年代中期向“半导体制造技术战略联盟”（SEMATECH）投入近8.7亿美元资助，以与日本进行半导体技术竞争。至20世纪90年代中期，美国半导体行业重新夺回全球市场领导权。这显示出政产结合的研发联盟可以推动制造技术的发展、提高美国的产业技术地位。

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“技术战略”与“产业政策”

如果将“产业政策”定义为一国领导层为实现国家特定目标而提出、发展或调整部分或全部经济领域的行动，那么技术战略和产业政策的含义基本相同。但近年来，美国领导层与经济学家中的不少人将“产业政策”一词污名化。当代批评产业政策的人士普遍认为，政府不应该选择赢家和输家，政府没有能力确定正确的优先次序，而这些问题最好留给自由市场处理。一些经济学家（最具代表性的如Charles Schultze）认为政府不应干预市场的自由竞争及发展优先次序，政府行为会造成市场扭曲、带来道德风险。本报告并非建议政府介入市场，而是建议政府通过适当投资于研发、教育和基础设施，为税收、法规和移民等领域制定符合自由市场原则和美国价值观的政策，从而创建一个国家级技术政策战略框架。从这一角度而言，技术战略是一种产业政策，并曾在美国历史上发挥了巨大的积极作用。

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经验教训

报告总结了美国历史上开展技术战略的六个核心经验：

经验1：美国政府要想维持全面而灵活的科技基础，就需要制定深谋远虑的长期规划、进行持续不断的联邦政府投资。美国政府必须重新承诺为国家科技基础设施提供持续和长期支持，以确保美国的创新基础强大而全面发展。

经验2：美国政府可以通过建立明确可行的国家目标的方式，指导技术投资，激励公众为国家优先事项做出贡献。美国领导人应明确阐述关键技术领域的具体目标与可衡量的标准，并解释这些目标对激发美国竞争力、提高国家安全、促进经济增长的作用。

经验3：美国政府的作用不仅体现在提供研发投入方面，其对这些经费资助的分配和监督也至关重要。“斯普尼克时刻”的联邦研发支出（尤其是对基础研究的支持）促成了一些关键技术领域的重大突破。大幅增加的联邦政府研发投入，以及分散化资助高校和私营企业研发的经费分配方式，可以激发创新，且无需政府插手决定输赢。

经验4：政府主导的研究、教育和科技基础设施投资会产生持久的经济和技术效益。当今美国在互联网、人工智能、半导体、精密导航和计时等领域的经济实力和世界技术领先地位植根于20世纪50年代、60年代和70年代的投资。科技研发是长期经济增长的关键驱动力。美国政府应再次提供足够的投资，以确保美国在未来几十年的技术领先地位。

经验5：美国政府的行动是确保技术在整个经济体系中全面扩散、以使创新潜力最大化的关键所在。立法者应定期重新评估《贝赫-多尔法案》、《史蒂文森-怀特勒创新法》、《联邦技术转让法案》等,以确保其适用于当前形势、探索新的政策，促进技术传播。

经验6：美国政府可以在某些关键时刻采取更直接、更有针对性的政策措施，对关键技术行业进行有效干预。美国政府的科技研发投资通常应是间接而不加干预的。但在特殊情况下，美国政府应更直接地干预关键技术部门，以确保美国的持续竞争力。

四、美国当今面临的竞争形势

中美技术竞争之中，美国虽有领先的科技企业，但政府作为科技创新催化剂的关键作用表现不佳，如同自断臂膀。近年来，联邦政府针对中国逐步采取了技术保护措施，但尚未启用重要政策工具、点燃美国创新之火。近一个世纪以来，美国首次面对一个有能力超越美国成为世界领先经济、军事和技术强国的战略对手，且这个对手与美国有着紧密的经济往来。美国决策者需要重新调整政府在国家创新生态系统中的位置，以最大地发挥优势，应对全球技术竞赛挑战。

中国的技术竞争举措的主要特点在于其战略目标与计划得到了大量的财政经费支持，包括研发、专利、标准制定等。这是美国及其他所有“民主国家”所无法匹敌的长期优势，且已取得了令人瞩目的成果。对此，美国决策者应采取积极政策，增强能够使美国获胜的能力；同时，充分发挥中国所不具备的战略优势，即由盟友和伙伴国家组成的全球关系网络，开展多边合作、促进国家技术战略的成功。

五、对美国国家技术战略的政策建议

报告为美国国家技术战略提出了四大支柱行动及支撑建议作为其指导方针。其中，执行国家技术战略所需的四大支柱行动包括：①提高美国的竞争力；②保护美国的关键技术优势；③与盟友合作，以最大限度地取得成功；④按需规划，定期重新评估和调整技术战略。针对各支柱行动，报告还提供了具体建议，包括决策者为维持长期技术竞争力应采取的最优先行动（见表1）。

编译：唐璐、张志强，中国科学院成都文献情报中心

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