观点｜规划许可听证与听取利害关系人意见程序探究

作者：姚爱国

作者简介

姚爱国

法律硕士、公职律师、房地产经济师、助理研究员、江苏省住房和城乡建设厅城市管理专家库成员。现任扬州市司法局副局长，市人大常委会法工委委员。出版个人专著《城乡规划管理实务指导》，参与《城市管理综合执法培训教程》等编写。

【摘 要】行政许可法上的听取利害关系人意见与听证都是听取当事人意见的程序，但就对于重大利益、重大利益关系的关联度而言，后者的盖然性超过前者。明确而直接的相邻人应当认定为利害关系人；在利害关系人不确定的情况下，可以采取公示、公告等方法“寻找”，但公示、公告不能代替告知程序，除非公示、公告中明确含有相关告知内容。听证会只是听取利害关系人意见的方式之一而不是唯一，但选择其他方式不能规避《行政许可法》第四十七条的特别规定。规划方案听证后，只要未修改控详规划和方案内容的，规划许可时无需重新听取利害关系人的意见。

【关键词】程序公正 听证 重大利益关系 利害关系人 规划许可

2019年1月29日，最高人民法院对河南省漯河市永冠房地产开发有限公司因诉漯河市人民政府行政复议决定一案作出《行政裁定书》，驳回永冠公司的再审申请。裁定书判理部分指出：“行政机关在作出建设工程规划许可决定前，应当查明该行政许可是否直接涉及许可申请人与他人之间重大利益关系。有重大利益关系的，应当依法告知申请人及相关利害关系人享有要求听证的权利……行政机关作出建设工程规划许可时，未告知利害关系人享有听证权利，未依法举行听证的行政许可，属于重大违反法定程序的行政行为。”（1）该案纠正了一段时间以来有关行政许可听证及与其相关联的听取利害关系人意见程序的不当认识，对于规划许可实践具有较强的指导意义和警示作用。

一、听取利害关系人意见与听证

国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2）（以下简称《实施纲要》）将“程序正当”列为依法行政的六大原则之一，有关行政处罚、行政许可、行政强制等立法均将其作为基本价值取向。听取利害关系人意见与听证都是正当程序原则的重要内容。

（一）听取利害关系人意见

《实施纲要》确定了“不利行政决定听取当事人意见”要求。（3）上述行政决定应当包括但不限于行政许可、行政处罚、行政强制等。行政许可中的听取利害关系人意见依据为《行政许可法》第三十六条，法条规定是“应当”。显然，事先告知与听取意见均为行政机关的法定义务。具体要求有：

1.告知的节点为“对行政许可申请进行审查时”，即申请与受理后至作出许可决定前。

2.需要告知的情形为“发现行政许可事项直接关系他人重大利益”，亦即并非所有行政许可事项均需履行该程序，只有“行政许可事项直接关系他人重大利益的”才需要。根据相关解释，（4）“直接”，指不经过中间事物的，不通过第三者的；“关系”，指人与人之间、人与事物之间、事物与事物之间的相互联系；“重大”，指意义或事情的程度，大而重要。唯物辩证法认为，任何事物都不能孤立地存在，都同其他事物发生着联系。这里的联系是指事物的存在和运动所固有的、不以人的意识为转移的客观联系，是“普遍联系”。所以，唯有明确排除“直接”“重大”的利益，才能豁免该程序。然而尴尬的是，国家层面至今未见“直接”“重大”的具体规定或者解释。

3.告知的内容为审查发现的该行政许可事项直接关系他人重大利益的基本情况，陈述、申辩等权利及其行使期限，怠于行使权利的法律后果等。

（二）听证

我国的行政听证包括行政处罚听证，行政许可听证，价格听证，规划听证，立法听证，重大行政决策听证，等等。行政许可听证有“依职权听证”（5）“依申请听证”（6）两种形式。关于“依申请听证”，法条规定是“应当”。显然，告知听证权与组织听证均为行政机关的法定义务。具体要求有：

1.告知的节点为“在作出行政许可决定前”，具体起因为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”。亦即并非所有行政许可事项均需履行“依申请听证”程序，只有出现“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”才需要。同样尴尬的是，国家层面至今未见认定“直接”“重大”的具体规定。实践中，有的地方政府规章进行了界定（7），但部委规章层面大多是对《行政许可法》第四十六条、第四十七条进行叠加处理（8），行政规范性文件也基本如出一辙（9）。

2.告知的对象为“申请人、利害关系人”。其中，“申请人”的概念、范围均十分明确，但“利害关系人”的概念、范围不确定。

3.告知的内容为行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的基本情况，听证权利及其行使期限，怠于行使权利的法律后果等。

（三）听取利害关系人意见与听证的联系与区别

行政许可法上的听取利害关系人意见与听证都是行政机关听取当事人意见的程序，存在若干联系之处，比如：两者都是正当程序原则的体现；两者的节点都是在作出行政许可决定前；两者都属于行政许可实施程序的重要内容，未依法实施均可能导致行政许可违法，等等（10）。

但也有明显区别：一是时间不同。听证是行政机关对行政许可已经形成审查意见，在作出行政许可决定前告知申请人、利害关系人；听取利害关系人意见则是在行政许可受理后至作出决定前均可。二是程序不同。听证是听取利害关系人意见的“顶级版”，具有法定性、程式性、辩论性等特点；而听取利害关系人意见则较为简便——听取的主体可以是审查该行政许可申请的工作人员，听取的方式也未见规定性要求。三是结果不同。根据《行政许可法》第四十八条，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，因此，听证笔录对行政许可决定具有拘束力，“笔录以外无许可”，这是行政案卷制度的要求；而对于当事人的陈述和申辩意见如何处置，法律未予规定。

二、规划许可听取利害关系人意见程序实践

（一）听取利害关系人意见不容疏忽

《行政许可法》颁布施行后，有观点认为该法及相关法律法规对于何为“重大利益”未作出具体规定，因此“对于申请人和第三人来说，许多事关自身的利益都被认为是其重大利益，本法中将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。”实践中有的案例也体现了这一思路，如《河北法制报》刊载的苗某与某市规划局建设用地规划许可行政复议案，复议机关认为：“由于该规定对何为‘直接关系他人重大利益的行政许可事项’没有作出具体规定，实践中需要由行政机关来辨明其行为是否‘直接关系他人重大利益’，也就使得将行政许可事项告知利害关系人成为行政机关的自由裁量权。如行政机关认为某项行政许可没有直接关系他人重大利益，就可以不予告知。”（11）但亦有相反判例，如最高人民法院公布的环境保护行政案件十大案例——“夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案”提出：涉及民生利益的问题，不应排除在“重大利益关系”之外。（12）

规划许可直接关系相邻权益。《物权法》第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”，其中的“不得”属于禁止性条款，表明条款内的事项涉及重大利益关系，法律予以严格限制。因此，绝不能简单地认为重大利益的认定纯属自然资源和规划部门自由裁量权范围，并因此疏忽听取利害关系人意见程序的正确履行，导致规划许可违法。

（二）听取利害关系人意见、听证的交织与选择

如前所述，听取利害关系人意见与听证程序存在交织。但是，《行政许可法》第三十六条、第四十七条有两个细微差别：一是听取利害关系人意见针对的是“发现行政许可事项直接关系他人重大利益”，而听证针对的是“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”。亦即前者行政许可事项正在审查过程中，尚未形成审查意见；后者已经审查完毕，形成了初步审查意见。二是听取利害关系人意见是“直接关系”他人重大利益，而依申请听证是“直接涉及”申请人与他人之间重大利益关系。“关系”指人与人之间、人与事物之间、事物与事物之间的相互联系，“涉及”指关联到、牵涉到。“涉及”的盖然性理应超过“关系”。

事物的普遍联系构成了事物的运动、变化和发展。在寻求对策中，倏然对行政许可立法将听取利害关系人意见与听证两个程序并存的意图得到求解：听取利害关系人意见较之听证，属于“门槛较低”的程序，具有简易性、便捷性特点，是“第一道关口”。规划许可中发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当首先启动听取利害关系人意见程序。在对申请人、利害关系人所提意见进行核实后，若许可事项“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，则启动听证程序，发挥“第二道关口”作用，依法、全面、审慎地保护各方当事人权益；若没有直接涉及，则可依法作出许可。

（三）参照行政处罚执法实践，同时进行行政许可事先告知和听证告知

《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条分别对行政处罚事先告知程序和听证程序作了规定。通说认为，听证程序针对的是重大行政处罚，需分别进行行政处罚事先告知、听证告知。考虑到执行的便捷高效，实践中对于适用听证程序的案件，往往一并进行行政处罚事先告知和听证告知，但听取当事人陈述申辩、听证则根据当事人选择分别进行。

行政许可法有关事先告知、听证告知的制度设计与行政处罚法具有高度相似性，因而，行政处罚告知的做法完全可以移步到行政许可程序。规划许可中，可将听取利害关系人意见环节稍作后移，在形成初步审查意见阶段，对“直接关系他人重大利益的”许可事项同时进行事先告知和听证告知。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，也有权要求举行听证，也可以在陈述和申辩的同时提出听证要求。

三、规划许可听证程序实践

（一）“依职权听证”

根据《行政许可法》第四十六条，主要包括“法律、法规、规章规定应当听证的”规划许可事项，以及规划许可机关“认为需要听证的其他涉及公共利益的”重大规划许可事项。后者属于自由裁量范围，不再赘述。实践中，“法律、法规、规章规定应当听证的”规划许可事项包括：

1.国家层面。比如修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图（13），审批历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的建设活动（14），变更房地产开发项目规划方案（15），等。

2.地方层面。比如，《江苏省城乡规划条例》就在以下五个环节分别作了规定：

（1）选址意见书。《条例》第四十条第二款规定，可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。

（2）建设用地规划许可证。《条例》第三十六条第二款规定，城乡规划主管部门对改建、扩建项目在核发建设用地规划许可证前，应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。

（3）修建性详细规划、建设工程设计方案。《条例》第四十条第一款规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。

（4）建设工程规划许可证。《条例》第四十条第三款规定，核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。该条与建设部等国家七部委《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》的相关内容是一致的。

（5）规划条件和规划许可内容变更。《条例》第四十五条规定，建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请……对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。该条与《城乡规划法》第五十条的规定是一致的。

笔者认为，作为法律，《城乡规划法》理应具有原则性，不可能面面俱到。规划许可环节较多、流程复杂，与立项、用地、环评、施工许可等审批事项相互交错，地方立法进行配套制度设计，完全符合立法权分配原则，从实际需求看也值得倡导。实践中，一些规章以下的行政规范性文件亦对“依职权听证”作了规定，这些文件一经制定即应遵守。如广东省东莞市中级人民法院“（2014）东中法行终字第47、48、49、50号”《行政判决书》提出：“不管是……原东莞市城建规划局制定的《东莞市城建规划局城市规划行政许可事项公示暂行办法》第十四条，还是市规划局之后制定的《东莞市城乡规划局城乡规划管理事项公示办法》第十四条，都有规定‘当反馈意见较为集中、矛盾较大时，应当举行听证会’，故市规划局应当遵守自己制定的关于依职权举行听证会的规则。本案中，鸿怡花园26位业主均提出了楼间距问题，矛盾集中，抵触意见较大，且关系到上述业主及鸿怡花园C座业主的重大利益，市规划局应当举行听证会，但市规划局没有提交证据证明曾举行听证会，故市规划局作出涉案《建设工程规划许可证》存在程序瑕疵”。（16）因此，自然资源和规划部门必须严格遵守自己制定的关于依职权举行听证会的规则，不能以该规则没有上位法依据或者严于上位法而作自由取舍。

（二）“依申请听证”

根据《行政许可法》第四十七条，主要适用于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”情形，具体由规划许可机关告知听证权利以及申请人、利害关系人申请听证发起。

1.重大利益关系的认定。如前所述，国家层面至今未见“重大利益关系”的具体规定或者解释。实践中，一些地方的规划许可机关常以此为借口，强调重大利益关系的认定属于行使自由裁量权范畴，僭越事先告知和听证告知程序，规避司法监督。对此，一些判例已进行指正。如广东省韶关市中级人民法院“（2011）韶中法行终字第3号”《行政判决书》指出：“城市规划许可事项影响到利害关系人的房屋日照、通行、通风、采光、截水、排水等民事相邻权关系的，是重大利益关系，行政机关应履行听证告知程序。行政机关未告知听证便颁发许可证，其行为属违反法定程序行为。”又如最高人民法院“（2018）最高法行申4760号”《行政裁定书》指出：“根据本案原审查明事实以及河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00236号判决查明的事实，国庆氧气厂与涉案工程规划许可具有重大利益关系。且国庆氧气厂建设在先，涉案工程规划许可在后，漯河规划局应当告知国庆氧气厂享有要求听证的权利……漯河规划局在未告知许可申请人以及利害关系人听证权利，未充分听取各方意见、调查论证的情形下，作出涉案工程规划许可，其侵害的不仅是国庆氧气厂的程序性权利，且对国庆氧气厂的安全生产，以及涉案住宅的安全居住等实体性权利，都可能产生重大损害。据此，涉案工程规划许可行为不具有合法性。”

笔者认为，听证制度是现代行政程序法的核心。在规划许可中设立听证程序，目的是提高规划许可的公正性、公开性、可接受性。简单地认为重大利益关系的认定属于自由裁量权范畴，最终将会使听证制度落空。有学者已提出批评。（17）因此，对于何为“重大利益关系”虽法无规定，也绝不可薄唇轻言。在尊重行政机关首次判断权的同时，按照“司法最终裁决”原则，最终的认定权应归于司法机关。欣喜的是，有的地方已经进行了探索，通过行政规范性文件规定重大利益关系的具体情形。（18）

2.利害关系人的认定。在法律、法规未对利害关系人进行界定的情况下，同样，有的地方已经进行了探索，通过行政规范性文件规定利害关系人的具体范围。（19）

笔者认为，建设工程规划许可中，明确而直接的相邻人应当认定为利害关系人。但是，日照、通风、采光等间距又极具复杂性、技术性。有时，直接相邻的被遮挡建筑却满足日照标准，真正受到影响的是非直接相邻的建筑；符合日照间距系数却不满足日照标准，不符合日照间距系数却满足日照标准。因此，在利害关系人不确定的情况下，可以采取公示、公告等方法“寻找”利害关系人。（20）实践中各地实行的规划许可批前公示、批后公布做法，正是“发现”利害关系人的最为有效的方法。公示、公告后，未在规定的期限内主张权利或者因其他客观原因不能发现利害关系人的，应当豁免告知程序逸失的责任，因为规划许可机关已经穷尽发现利害关系人的全部方法手段。

四、相关问题的延伸思考

（一）听取利害关系人意见的方式选择

《城乡规划法》没有对听证会以外的其他形式进行具体列举，表明听取利害关系人意见的方式允许多样性。（21）一些地方性法规也遵从了这一立法精神，如《江苏省城乡规划条例》第三十六条第二款、第四十条、第四十五条等均规定“应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见”。因此，一般而言，听证会只是听取利害关系人意见的方式之一而不是唯一；除了听证会以外，规划许可机关还可视情况选择“公示、座谈会等其他方式”。但是，选择“公示、座谈会等其他方式”不能规避《行政许可法》第四十七条适用听证程序的特别规定。也就是说，凡属于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，在听取利害关系人意见的方式上除了听证别无选择。

（二）规划许可公示与听取利害关系人意见、听证的关系

实践中，各地均试行或者推行了规划公示制度，取得了良好的成效，有的地方还制定了专门规定，如《江苏省城市规划公示制度（2009）》（22）。自然资源和规划部门一些同志认为，在办理建设工程规划许可证之前就修建性详细规划、建筑设计方案进行公示征询意见，意味着已履行了行政许可事先告知、听证告知义务。一些案例也持这样的观点，认为：“上述规定没有明确对行政许可申请审查过程中将行政许可事项告知利害关系人的方式。在实际工作中，行政机关能够知悉利害关系人的，可以直接向利害关系人转送行政许可申请书及申请材料；涉及不特定的多数人或者公共利益的，行政机关可以采取将行政许可申请及申请人的材料予以公告等方式。因此，本案被申请人在颁发建设用地规划许可证前在其网站上进行了批前公示，在现有法律、法规没有作出明确规定的情况下，可以视为其已履行了《行政许可法》第三十六条的告知程序。”（23）

笔者认为，听取利害关系人意见、听证是《行政许可法》规定的行政许可程序；规划公示是就规划方案征询公众意见，属于公众参与制度。两者虽有交集，但不属于同一范畴。住房城乡建设部《关于印发〈关于城乡规划公开公示的规定〉的通知》（24）将规划公开公示界定为“包括城乡规划及其修改、实施规划许可的批前公示和听证会、论证会等”。上述做法与《行政许可法》《城乡规划法》保持了一致。因此，以规划许可公示代替事先告知和听证告知的做法没有法律法规依据。但是，考虑到“重大利益”“利害关系人”的不确定性，如果在规划许可公示中增加“申请人、利害关系人有权要求陈述、申辩和听证”等内容，即可视为已经通过规划公示履行了事先告知和听证告知义务。遗憾的是，自然资源和规划部门的规划许可公示中鲜有上述内容。

（三）建设工程设计方案听证与规划许可听证的关系

建设工程设计方案是对规划条件的落实，直接指导具体项目的建设，除承载着城市功能完善、城市风貌塑造、城市品位提升外，还担负着公共利益、市场主体权益、利害关系人权益保护重任，是工程建设中矛盾最为突出的环节。为了能够超前暴露矛盾、解决矛盾，确保建设工程规划许可的合法性，有的地方性法规规定了方案听证制度。（25）实践中，同一建设项目若已就方案进行听证，在核发建设工程规划许可证前是否需要再次组织听证？

笔者认为原则上不再需要。根据《城乡规划法》第四十条第二款规定，在建设工程规划许可程序中，规划许可机关应当对申请人提交的建设工程设计方案进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。方案审查是建设工程规划许可的核心环节，经审定的建设工程设计方案是规划许可的重要内容，与规划许可具有同等法律效力。可以认为，对方案进行的听证，实际上就是对建设工程规划许可的听证；方案听证后再对建设工程规划许可进行听证，必然造成听证程序的重复和空转，实无必要，也浪费行政资源；但涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。欣慰的是，有的地方性法规已对此就行了科学的、周密的、可行的制度设计。（26）

［参考文献］

［1］姚爱国，陈发辉等.关于城市规划行政许可若干问题的思考［J］.规划师，2004，9（75）.

［2］行政许可涉及他人重大利益应告知利害关系人［N］.河北法制报，2018-12-06.

［3］万靖，胡俊辉等.密码学与数学［J］.人民司法（案例），2013，24.

注释：

1.（2018）最高法行申4760号。

2. 国发〔2004〕10号文件。

3.《实施纲要》提出：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会”。

4.主要是360百科、百度百科的解释。

5.根据《行政许可法》第四十六条，该类听证事项事关公共利益，系行政机关主动发起，包括法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。

6.根据《行政许可法》第四十七条，该类听证事项事关申请人与他人之间重大利益关系，因申请人、利害关系人提出听证申请而发起。

7.如《山东省实施行政许可听证办法》（山东省人民政府令第194号）第六条第二款规定：“前款第（三）项规定的直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可情形为：（一）多人同时申请有数量限制的行政许可，不能满足所有申请人要求的（招标、拍卖等公平竞争方式取得行政许可的除外）；（二）准予申请人行政许可直接关系其相邻权人重大利益的；（三）对直接关系公共利益的特定行业的市场准入，准予申请人行政许可直接关系其他同业经营者重大经济利益的；（四）其他直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。”

8.如《林业行政许可听证办法》（2008年8月1日国家林业局令第25号）第五条规定：“法律、法规、规章规定实施林业行政许可应当听证的事项，或者林业主管部门认为需要听证的其他涉及公共利益的重大林业行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。”第六条规定：“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的林业行政许可事项，林业行政许可申请人、利害关系人提出听证申请的，林业主管部门应当举行听证。”

9.如原建设部《建设行政许可听证工作规定》（建法〔2004〕108号文件）第三条。

10.参见姚爱国、陈发辉《关于城市规划行政许可若干问题的思考》，载于《规划师》2004年第9期，第75页。

11.参见《行政许可涉及他人重大利益应告知利害关系人》，载于2018年12月6日《河北法制报》。

12.（2014）盐环行终字第2号《行政判决书》认为：“对何谓‘重大利益关系’，我国现行法律、法规、规章以及司法解释虽无具体规定，但涉及民生利益的问题，不应排除在‘重大利益关系’之外。夏春官等4个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定与审批项目存在重大利益关系。环保机关在审查和作出这类事关民生权益的行政许可时，应当告知夏春官等人享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见。”

13.《城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”

14.《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十九条规定：“审批本条例第二十八条规定的建设活动，审批机关应当组织专家论证，并将审批事项予以公示，征求公众意见，告知利害关系人有要求举行听证的权利。公示时间不得少于20日。”“利害关系人要求听证的，应当在公示期间提出，审批机关应当在公示期满后及时举行听证。”

15.《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房〔2002〕123号）规定：“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。”该通知虽然不属于规章，但与《城乡规划法》第五十条第二款的规定是一脉相承的。

16.参见东莞市城乡规划局、东莞市荣升实业投资有限公司与莫启明、苏州洋基机电工程有限公司、吴玉龙、张志超、东莞市东城区房地产开发公司行政规划纠纷二审《行政判决书》，载于2014-04-23中国裁判文书网，2019年12月7日访问。

17.参见万靖、胡俊辉：《行政许可中重大利益关系的认定》，载于《人民司法（案例）》2013年第24期。作者认为：“行政机关自定标准，容易将涉及重大利益关系的事物主观臆断为不涉及重大利益关系而无需进行事前听证，既剥夺了申请人和利害关系人的知情权，也让他们无法救济，行政许可的公正性将倍受质疑，申请人、利害关系人的合法权益无法有效保护，官民矛盾容易激化，不利于维护公共利益和社会秩序。”

18.如《重庆市规划局听证办法》（渝文审〔2015〕2号）第二十五条规定：“对已作出建设工程规划行政许可并进行销售的建设项目的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改，涉及建设用地范围、地上建筑总规模、小区出入口位置，以及各期共有和共同管理的绿地、配套设施的规模和位置调整的，应当认定为涉及利害关系人（房屋购买人）的重大利益。”上述内容虽尚未全面，但已切中问题之要害。

19.如《重庆市规划局听证办法》（渝文审〔2015〕2号）第二十四条规定：“有下列情形之一的，应当认定为城乡规划行政许可中的利害关系人：（一）已作出建设工程规划行政许可并对房屋进行销售，对原规划行政许可内容进行变更的，已购买房屋的买受人；（二）依据依法审定的同一修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图，分期核发建设工程规划行政许可的建设项目，核发后期建设工程规划行政许可时，对修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图进行修改的，若后期与前期项目存在业主共有的权属关系，则已购买前期房屋的买受人应当认定为利害关系人；（三）市规划局及其分局实施规划行政许可时认为直接涉及其利益的其他相关人。”

20.如《浙江省实施城市规划行政许可听证办法》第十八条第二款规定：“因行政许可事项可能直接涉及他人之间重大利害关系但利害关系人不确定的，城市规划行政主管部门应当在作出行政许可决定前在项目现场公示告知，也可以同时采取其他方式公示告知利害关系人享有要求听证的权利。”又如《温州市行政复议与行政审判联席会议综述》规定：“公示、公告后，未在规定的期限内主张权利或者因其他客观原因不能发现利害关系人的，应当视为城乡规划主管部门已经承担谨慎发现利害关系人的义务。”

21.《城乡规划法》第五十条规定，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

22.苏建规〔2009〕218号文件。

23.参见《行政许可涉及他人重大利益应告知利害关系人》，载于2018年12月6日《河北法制报》。

24.建规〔2013〕166号文件。

25.如《江苏省城乡规划条例》第四十条第一款规定：“城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见……”

26.如《江苏省城乡规划条例》第四十条第三款规定：“核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。”亦即只要未涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，就不需要重新听取利害关系人的意见。