中国古代行政区域变迁史：简—繁—简

严格来说，在春秋时期，地方行政区划是不存在的。贵族在封地的核心筑一座城池，叫作"邑"。随着战争和兼并越来越激烈，诸侯新占领的领土，不再分封给贵族，而是自己直接管理；或者，君王开疆拓土，在荒原上开发了新的领土。随着直辖于君王的领土越来越多，地方行政制度呼之欲出。比如，楚国原来主体部分是在长江沿岸，后来不断向长江南岸拓展，占领了今天的湖南、江西等地，楚国就在这些边远地区设置了"县"。在古文中，县字即"悬"，意思是远离诸侯国都、诸侯统治中心之外的新地区。北方诸侯国，比如燕国、赵国、秦国，它们大量的领土是在和少数民族的斗争中占领的北方荒漠和草原，面积很大，地广人稀，一般由军队占领，直属于国君，国君在这些地区设置"郡"。春秋战国时期，中国地方行政区划就有三个类型∶邑、县、郡。

后来，贵族政治越来越衰弱，很多贵族被消灭了，土地被兼并了，国君把郡和县推广到新占领的领土。比如，楚国灭了蔡国，在蔡国设了"上蔡县";晋国灭了曹国，在曹国设了"曹县"。邑逐渐消亡，秦朝统一全国，将国家直接划分成两级行政区划，"郡"和"县"。郡和县本是平级的，后来因为郡地广人稀，郡下往往设县，秦朝就变成了郡县制，全国有四十多个郡。郡的长官叫太守，万户以上县的长官叫县令，万户以下县的长官叫县长。

西汉也是郡县二级制，在郡县之外，还有一个国。比如，河南有梁国，梁国由梁王来统治。国是分封给贵族的地方行政区，分封给王的是王国，相当于郡;分封给侯的是侯国，相当于县。它是贵族政治的遗迹，贵族政治不是说到了哪个时间节点就不存在了，而是一直存在，它的遗迹会多多少少显露出来。两汉的时候就显露出这个"国"，国的长官是国相。经过汉武帝强力削藩，各"国"基本上分崩离析，不复存在了。

到了东汉，中央为了强化地方控制，同时也为了监察地方官吏，东汉朝廷在郡县之上又加了一级"州"。州一开始是监察区划，长官刺史是监察官，因为刺史掌握了地方官员的进退祸福，又因为刺史常有其他兼职，刺史逐渐参与地方行政，指挥郡县，州也渐渐成了带有实质意义的行政区划。从东汉末年开始，中国的地方行政区划就变成了"州""郡""县"。

东汉把全天下分为十三个州，这是"州"的概念在中国真正施行。东汉末期，朝廷又划了两个新州。一个是把陕西省北部划出了一个"雍州";一个是从扬州的南部，将广东、广西、海南划为"交州"。交州首府原来在"苍梧"（广西梧州），后来搬到了"广州"。实际上汉末不止十三个州，但是各州建制并非同时，所以一般叫作东汉十三州。

这十三个州在三国魏晋时频繁变动。有些割据政权总喜欢另立新州。比如，占领一个县的军阀，总是不好意思自命太守，怎么也想多占领几个县或者把一个县分成好几个县，然后成立一个新郡。占领几个郡的军阀，总喜欢另立新州。军阀公孙度占领了幽州东部，又以辽东郡为根据地，占领了朝鲜三郡，又占领了昌黎郡，政治诉求膨胀，不局限于当辽东太守，先从辽东郡分出了辽西郡，再把上述郡县拼凑成了"营州"。公孙度知道在陆地和曹操硬碰硬，自己没有胜算，所以他发展海军，跨渤海占领了青州在山东半岛尖上的几个县。以上就是营州的大致范围。

割据四川的军阀，也觉得天府之国，沃野千里，就把益州划分了好几个州∶ 陕西南部，也就是秦岭以南和大巴山以北地区，自然条件相对独立，就成立了"梁州"，首府在汉中；四川省的东部，也就是重庆和四川内江等地，也在乱世中成立"巴州"。

州是越分越多，尤其是在南北朝，割据政权安置官员的压力很大，但是官职是固定的，怎么办?设置更多的州。多划行政区划，就能多安排人。同时，南北朝发展了"侨州"制度。很多北方人流亡到了南方，老百姓思念故土，旧官僚谋求职位，南方政权于是就地侨治州郡。比如，青州原本在山东，现在在长江边上另成立一个"南青州"。以此类推，南方就有"南豫州""南并州""东弘农郡"，等等。州郡越设越多，很可能一州之下只有两个郡，或者一个州就管一个郡，一个郡只管几个县，甚至是州下面连一个郡都没有，就只管一两个县。隶属关系也极为混乱，南北朝时期，天下合计多达二百五十三个州，可见地方行政之混乱。

隋文帝统一全国，干脆把郡给取消了，实行州、县两级制。从此，郡就彻底走下了历史舞台。隋朝把全国分为上百个州，一州下辖近十个县。到了唐朝，朝廷觉得这样的管理比较混乱。随着各地人口增加、经济发展，每个州的事务都直接向朝廷汇报，朝廷要处理的公文像海水一样涌来。所以，官员们倾向于恢复三级地方行政，减轻行政压力，提高行政效率。唐朝中期开始施行道、州、县三级制，把全国分成了三十七道，比如，四川大部属于"剑阁南道"，简称"剑南"，贡酒"剑南春"就是这么来的。

到了宋朝，地方行政还是三级制。只是"道"变成了"路"，宋朝是路、州、县三级。全国分三十几个路，路的长官是经略安抚使。另外，朝廷将特别重要的州，或者皇帝的"龙兴之地"提升为府。比如，北宋首都所在的"汴州"，提升为"开封府"。"府"的概念出现了，行政区划变成了路、州、县或路、府、县三级。

元朝在大一统王朝当中算是时间短的，不到一百年，但它在地方行政上有一个很大的贡献，那就是确立了分省制。中央有中书省，是元朝的中枢行政主体。元朝地方上的一级政区，就叫作"行中书省"，简称"行省"，再后来直接叫作"省"了。省，一开始是中央官衙的名字，元朝正式把它定为地方行政区划的名称。日本至今还把中央部门叫作省，比如防卫省、外务省、大藏省、厚生省，等等。元朝在汉族地区的各省划分，奠定了现在我们省级行政划分的基础，多数省份的情况都和现在的省份相同。

元代实行省、路、府（州）、县四级制。到元英宗至治时期，天下共十一个行省。二级政区为路，三级政区为府（州），四级政区是县，路领府，府辖县（少数重要地区，不隶属于路，而直隶于省，称为直隶府、直隶州）。

明清时期，中国行政区划基本还是省、府、县三级。中国现有的行政区划，在这个时期慢慢清晰、定型。比如，甘肃省有一个甘州，一个肃州，这两个主要的州合在一起就叫作甘肃；江苏最重要的两个地方，一个是江宁府，一个是苏州府，合起来就是江苏；安徽省也是如此，最重要的两个地方安庆、徽州，合称就是安徽；江西、山东等则是沿用古称；而陕西则是因为在陕县以西。就好像宋朝把一些重要的州提升为府一样，明清也把一些重要的县提升为州。比如，北京昌平区在清朝不叫昌平县，叫"昌平州"。再比如，河北易县，在清朝不叫易县，叫"易州"。因为清西陵在易县，所以把县升为州。

清朝有一个特殊情况，那就是它直接治理许多少数民族地区，尤其是西南多民族混居的地区。在这些地区推行州县制度，有点困难，所以又有一个新的行政区划，叫作"厅"。清朝在一些设立州县尚不成熟的地区，设厅。主要是一些交通要道，或少数民族聚居区。厅如果直辖于省，那就类似于府的级别，称为直隶厅；如果属于府，那就类似于县的级别，称为散厅。清代云南省的蒙化厅、景东厅、永北厅，就是直属于省的直隶厅；浙江省的玉环厅，则受台州府管辖，是散厅。州也一样，如果属于府，就类似于县，称为散州；如果直辖于省，就相当于府，称为直隶州。直隶州往往有下辖县，比如，易州是直隶州，除了易州本身，还下辖涞水县、广昌县。而同省的磁州，就隶属于广平府;开州隶属于大名府;蔚州、延庆州、保安州隶属于宣化府，它们都是散州。

在古代这么多行政区划中，存在时间最长的是县，从春秋末期一直到现在都存在，都是作为设置政府机构的、最基层的行政区划（现在已经把行政区划建设到乡和镇了）。最低级的官府是县衙门，县以下是没有官员的。古代很多读书人考中了进士，不愿意去当县令，因为那是最低级的地方官。中国历史上的多数时间，都是实行三级行政区划。

纵观古代行政区划的发展变化，行政区划的划定，主要是地理条件和政治考量两方面塑造的。首先是地理条件，尤其是大江大河、大山大沟的存在，天然起到了划分地界的作用。很多地方的名字，就以山河为名。但是，大一统帝国不希望这种"依凭险固""四塞巩固"的地方出现。朝廷怕有野心家利用地理优势搞动作。比如，历朝历代都对四川盯得紧，就是因为四川具有独立的地理优势。地理因素要让位于统治需求，所以地方政区并不是和地理界线完全一致，存在犬牙交错、七扭八拐的情况。比如，山西省在黄河南岸有飞地，河北省也在黄河南岸有凸出的州县。