包刚升：总统制是否更容易导致民主的不稳定？

狭义的政府形式是指立法机构和行政机构的关系，主要有三种类型：总统制、议会制和半总统制。是否存在某种最佳的政府形式？从20世纪90年代开始，国际学术界出现了一场总统制与议会制的大论战。

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好政府既要分权制衡，也要有政府效能

现代政治学分析不同的政府形式与政治制度通常需要考虑两个维度：一个是分权制衡维度，一个是政府效能维度。实际上，政府形式与政治制度既需要强调分权制衡，又需要注重政府效能。在这两个维度上，大家熟知的三权分立学说强调的是前者，即分权制衡的因素。有学者把自启蒙运动时代以来洛克、孟德斯鸠及麦迪逊等人强调的这种观点，称为西方政治传统中的分权学说。但其实，西方政治传统中还有另外一种传统，即强调政府效能的因素。比如，汉密尔顿在《联邦党人文集》的多处都强调政府效能的重要性，以及强有力的联邦政府的必要性。因此，《联邦党人文集》倡导的是分权制衡和政府效能两者之间的平衡。

英国著名法学家白芝浩在《英国宪法》一书中专门讨论了英国议会制与美国总统制的优劣。他并不看好美国的总统制，认为美国的总统制是有问题的，而英国的议会制优点比较突出。他这样说：在一个主要的方面，英国的制度远胜于美国。由议会产生并可由这个立法性机构中占多数席位的党派撤换的英国首相肯定依凭于这个议会。如果他想让立法机构支持他的政策，他就能够得到这种支持，并进而推行他的政策。但美国总统得不到这种保证。总统是某个时候用某种方式产生的，而国会（无论是哪一院）是在另外某个时候用另一种方式产生的。二者之间没有什么东西将其捆绑在一起，且从事实上讲，二者之间不断地产生冲突。

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总统制与议会制之争

有人说白芝浩是英国人，偏爱英国议会制并不奇怪。但后来一位非常著名的美国人也对白芝浩观点深表赞同，这位大人物是身兼美国总统和政治学家双重身份的伍德罗·威尔逊。他也认为美国的总统制不如英国的议会制。

到了20世纪90年代初，随着第三波民主化的进展，胡安·林茨重新挑起了议会制与总统制之争。1990年，他先后发表了《总统制的危害》和《议会制的优点》两篇论文。林茨在《总统制的危害》一文中认为：

议会制民主政体在历史上表现更加出色绝非偶然。对议会制和总统制进行认真的比较以后会得出结论：总体上前者较后者更有利于民主政体的稳定。这一结论尤其适用于存在深刻政治分裂和众多政党的国家；对这些国家来说，议会制更有可能维系民主政体。

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林茨：总统制存在五个严重问题

他认为，总统制存在五个严重问题。首要的问题是总统和议会双重合法性的冲突。在总统制下，总统拥有最高的政治权力与合法性，议会也拥有最高的政治权力与合法性。当这两种政治权力不一致的时候，就会产生双重合法性的冲突。议会认为，他们拥有最高的政治权力。总统认为，他才是最高政治权力的所有者。举例来说，总统想要通过预算法案，但议会就是不让它通过，怎么办呢？如果是在美国，由于美国民主政治已运转两百多年，民主、共和两党之间已存在政治默契，到了最后关头两党往往愿意做出妥协和让步。但是，并不是所有国家都能解决这样的问题，特别是发展中世界的新兴民主国家。比如20世纪70年代初的智利，阿连德就任智利总统的1970—1973年间，他希望把整个国家社会主义化，包括土地再分配、矿产国有化、银行和大型企业收归国有，等等。但是，智利议会同意这样干吗？结果，议会和总统陷入了激烈的政治冲突。最后，总统就绕开议会，以紧急状态令的方式强行推行他的改革计划。这样，议会认为总统的做法违宪，两者的政治冲突已经陷入不可调和的境地，最后的结果是军事政变。林茨把总统与议会之间的这种冲突称为双重合法性的冲突。

其次的重要缺陷是总统的固定任期，这种固定任期或可导致政治僵局。总统任期是固定的，通常是四年或五年。那么，这会产生什么问题呢？比如，议会里有两个主要政党A党和B党，其中一党获得了略高于50%的席位，另一党获得略低于50%的席位。如果总统跟议会多数党属于一党，这种时候比较好办，总统的大部分法案都能通过。但是，如果议会多数党是总统的反对党，这个时候两者就容易产生冲突。由于总统任期固定，而且通常长达四或五年，就容易导致长期的政治僵局。如果不是两党制而是多党制，这个问题只会更加严重，原因在于总统所属的政党通常只有一定比例的议会席位。那么，在议会制下，如何解决这个问题呢？当总理和内阁不能得到议会多数支持时，总理和内阁就只能去职，进行内阁的重新选举，这样行政机关就能进行重新调整。这展示了政治上的灵活性。

第三个问题是总统制下更容易出现“赢家通吃”与“零和博弈”的局面。通常在议会制下，总理或首相的职位及内阁相关职位固然可能是一党主导，但很多时候也是不同政党妥协的产物。在这种制度安排下，不同的政治力量可以分享政治权力。但是，在总统制下，由于总统职位的惟一性以及选举方式的限制，结果往往是一个政治家或一个政党实质性地控制了行政权，这就更容易导致“赢家通吃”。在政治竞争中，关于总统职位的选举则更接近于“零和博弈”。这可能引发更大的政治冲突，更不容易激励政治合作与妥协。

第四个问题是总统制更不容易宽容反对派，这是林茨经验观察的结果。与议会制下的总理或首相相比，民选总统在执政过程中更有可能对反对派采取激烈和极端的做法，因为他自以为全民选举总统赋予了他更大的合法性与政治权威。但这更容易激化政治冲突。

拿破仑三世

第五个问题也非常重要，总统制下政治新星快速崛起的可能性更大，这种情况下更容易导致政治不稳定。法国历史上的第二共和国就实行总统制。1852年，法兰西第二共和国要进行第一次总统直接选举，选民是数百万法国成年男性公民。在这场选举中，巴黎有一位具有重要影响力的政治家卡芬雅克的呼声很高。当时，巴黎的政界、工商界、知识界和中产阶级中的很多人认为，他应该会当选法国总统。但就在此时，拿破仑的侄儿路易·拿破仑·波拿巴刚从英国流亡返回法国，他在巴黎政治生活中不过是一个不起眼的小角色，但他有一个非常显赫的姓氏，他被视为伟大的拿破仑皇帝的继承者。他决定也要参加法国总统的角逐。当然，他的参选也获得秩序党的支持。当时的情形是，法国各省的几百万农民刚获得投票权，他们根本就没有听说过巴黎那些赫赫有名的人物。所以，一开始投票，全国选民的绝大多数选票——543.4万张选票——都投给了波拿巴，而卡芬雅克仅仅得到了144.8万张选票。结果是，卡芬雅克这位声望极高的巴黎政治家根本无缘总统职位，而波拿巴这颗政治新星一举成为法国总统，史称拿破仑三世。那么，当这样一位政治新星快速崛起之后，他会做什么呢？这是更难以预见的事情。实际上，他当选总统之后不过几年，就把法兰西第二共和国搞成了法兰西第二帝国。这无疑增加了政治系统的不稳定性。而在议会制下，这种政治新星快速崛起的事情就更难发生。

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总统制民主政体不稳定的政治逻辑

《总统制的危害》一文发表后，学术界出现了很多支持林茨观点的学术文献。比如，美国学者约瑟·柴巴布的数量研究显示，议会制民主政体平均58年崩溃一次，每年崩溃的可能性是1.71%；而总统制民主政体平均24年崩溃一次，每年崩溃的可能性是4.16%。从两个数据的比较看出来，议会制远比总统制更加稳定。另一个数据是从1946年到2002年，全球共发生157次政体变更，而拉美一个地方就占到58次，比例为37%，而拉美大部分国家都是总统制。所以，这些经验研究的证据都支持林茨的观点，总体上讲与议会制相比，总统制更不稳定。

柴巴布还用一个图来表示总统制民主政体不稳定的政治逻辑。他认为，总统制本身意味着权力分立——即立法权与行政权的分立。通常，总统制并没有为形成政治联盟提供有效激励；而且总统制下的政党纪律往往并不严格，也导致政党力量总体上比较弱。当这种情形与多党制相结合时，就容易出现少数派政府。这意味着总统在议会中只拥有不到50%的支持率。少数派政府是一个立法权与行政权分裂的政府，从立法角度看容易成为一个无效的政府。比如，行政机构与立法机构很容易就关键人事任命、重要法案及重大公共政策发生冲突。当总统的提案常常无法在议会通过时，就陷入了某种程度的“僵局”。有人把这种行政权与立法权之间的僵局称为“宪法危机”。

本文节选自《政治学通识》

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