观点｜从江苏首张罚单看共同违法行为的行政处罚

作者：钱建新、赵斌华

一、 案例援引

2020年5月2日上午，江苏省苏州市吴江区桃源镇综合执法人员在日常巡查过程中，发现桃源镇杏花村内有三台挖机及一艘轮船正处置工程渣土。

吴江区城管局、桃源镇综合执法局、桃源派出所相关执法人员立即赶到现场进行调查，对现场做了勘验笔录，在吴江区海事部门协助下对现场一艘挖泥船和三台挖机进行了证据先行登记保存。

经调查，渣土堆放地点为杏花村朱家浜集体用地。该村工作人员介绍，当时该地块地势较低，耕种条件较差，村民商量需要找些泥土将该地块填高。随后就联系了涉案运输公司，由该公司将渣土运输到该地进行倾倒，其过程并未办理相关手续。受运输公司委托运输的三艘涉案运输船在渣土装船时均查看了渣土的土壤检测报告，并按照公司要求将渣土运输到涉案地。涉案挖泥船负责用挖机把渣土运到岸上，朱某、林某负责把运上来的渣土进行倾倒平整处理。

办案机关认为，上述运输公司、挖泥船营运公司、三家运输船营运公司和三个挖机驾驶员实施擅自倾倒建筑垃圾共同违法的行为，涉嫌违反《城市建筑垃圾管理规定》。

案件办理终结后，经重大案件集体讨论和行政处罚前告知程序，6月10日，桃源镇人民政府作出行政处罚决定，决定对当事人嘉兴市某龙建设有限公司给予警告、罚款5万元的行政处罚，对东台市某达航运公司等四家船运公司分别给予警告、罚款2.5万元的行政处罚，对朱某阳等三人分别给予警告、罚款200元的行政处罚。

该案是吴江区办理的江苏省城市管理领域首起共同违反建筑垃圾管理案件。经笔者进一步检索中国裁判文书网，在全国城市管理领域也没有检索到类似行政诉讼案件。

二、 执法困境

目前，中国大陆行政法规范体系中还不存在完整意义上的共同违法行为处罚制度。学术界，也没有建构起成熟的行政共同违法行为理论，理论研究文章也是寥若晨星。

《行政处罚法》中没有明文规定共同违法行为，更没有规定如何处理这类行为，在《行政处罚法》二审稿中也没有对此作出规定，行政基本法依旧缺位。虽然《治安管理处罚法》等少数单行实体法中对共同违法行为有所规定，但未对之进行明确界定，且该规定只在各自领域内适用，并非行政处罚领域的总则性规定，不适用于其他行政管理范围。

共同违法行为作为一种违法形态，现实地存在于执法实践中，是行政处罚中无法回避的问题。但从当前的立法和执法现状来看，主要存在以下困境：

1、 基本法缺位

与刑法总则相类似，《行政处罚法》是关于行政处罚总则性的法律，由全国人民代表大会制定，是有关行政处罚的一般性规定，处于基本法地位，除法律有特别规定外，一切行政处罚的设定与实施都要遵循。

但是，《行政处罚法》对共同违法行为的成立要件、范围、处罚规则等一系列问题并未予以规定，对共同违法行为的处理规则是否可以参照刑法总则关于共同犯罪的规定也没有规定。这导致执法实践中缺乏基本法依据，如果相应的其他法律规范没有进行规定，那么就会出现“无法可依”的局面。[1]

按照依法行政原则，对当事人权益保障产生重大影响的，应当遵循法律保留原则，在一般法没有规定的情况下，特别法有规定才可以进行处罚；在特别法没有规定的情况下，不得进行处罚。但是共同违法行为却现实存在于执法实践中，较一般违法行为情节更恶劣、社会危害性更严重，如果不进行处罚，将严重损害公共利益，扰乱行政管理秩序，法律规定的行政管理措施将陷于落空的境地。

2、处罚模式各地不一

由于基本法缺位，对共同违法行为如何进行处罚的问题，执法实务中也是大相径庭。从全国各地执法实践来看，对共同违法行为采取的处罚主要存在以下两种处罚模式。

第一，一事各罚模式。即根据各个违法行为人具体实施违法事实的情节、性质以及所起作用等，在法定的处罚种类和处罚幅度内，对各个违法行为人的行为整体认定，分别予以处罚，分别或共同制作文书。

第二，一事共罚模式。即对共同违法行为人进行整体共同处罚，将1个行政违法行为中的所有共同违法行为人视为1个违法主体进行合一定性，共同处罚，各个违法行为人对处罚总体承担连带责任，因行为人身份等特殊情形下，也可对不同种类的处罚实行区分承担。

吴江区执法人员在桃源杏花村案具体办理过程中，采用合并立案，分别处罚的模式。从本案行政处罚规则来看，运用了一事各罚论。一事各罚是指根据各行为人在共同违法行为中所起作用等因素，按照其组织策划、实施、教唆、帮助等行为分别处罚。

该规则应可采用，主要理由: 1.行政处罚与刑事处罚都是对行为人的惩戒，在违反行政管理秩序方面，犯罪行为和违法行为的主要区别在于社会危害程度不同，在共同犯罪中对各共犯人按各共犯人在共同犯罪中所起的作用分别处罚，在共同违法行为中对各行为人也可按各行为人在共同违法行为所起的作用分别处罚。2.一事各罚体现了《行政处罚法》“实施行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的精神。3.《治安管理处罚法》采用了一事各罚规则，采用一事各罚规则有一定的理论基础和和实践基础。[2]

三、 学理分析

《行政处罚法》未规定共同违法行为的行政处罚问题，其他单行行政法也绝大多数没有规定共同违法行为的行政处罚问题。理论上对共同违法行为的研究也极少，实践中对共同违法行为的处罚也没有统一的标准，相关理论研究也阙如。为确定共同违法行为行政处罚法律上的依据，规范当前共同违法行为的行政处罚行为，有必要探讨共同违法行为的行政处罚问题。[2]

（一）共同违法行为界定

共同违法行为，是指两个及以上行为人在共同意志引导下实施的违反行政法律规范的行为。共同违法行为人之间可以有分工，可以实施违反行政法义务行为的一部分或全部，也不必独立构成违反行政义务行为的全部构成要件，只要实现部分构成要件即可。共同性体现在共同故意上，即各个违法行为人相互之间必须要有共同违法的意思联络，在各个违法行为人的违法行为的合力作用下，可能的社会危害性现实化了。共同过失违反行政法律规范的，不属于共同违法行为。

因此，共同违法行为的一般要件：

（1）主体必须是2个及以上个人或单位的组合；

（2）主观上必须具有共同的违法故意，包括直接故意和间接故意。过失而致违反行政法律规范的，不以共同违法行为论；

（3）客观上必须具有共同的行政违法行为，行为人直接实施了违法行为，不必实施全部的违法行为，仅需与他人相互配合、参与分工、共同实施其中某一部分即可；

（4）教唆或者帮助行为，按照法律规定定性并处罚，一般不直接定性为共同违法行为，法律另有规定除外。

（二）共同违法行为处罚

对于环境保护或安全生产等领域采用各罚模式，根据每个当事人在案件中所起的作用分别进行处罚，可以起到较强震慑作用，但如运用不好，会加重违法行为人的罚款负担，违反比例原则，导致处罚畸轻畸重现象发生，有失公正。

如果采用共罚方式，由违法行为人分担处罚，则法律责任较轻，达不到行政管理效果，特别是对于违法行为人众多、严重危害社会经济秩序的违法行为，起不到震慑作用。

很明显，共同违法行为采用各罚方式更符合行政管理目的。从比较法角度也证明了此点，我国台湾地区及德国等大陆法系国家均将共同违法行为分别处罚作为一般规则，特别法有规定的除外，即使在我国部分单行行政法中也采用了分别处罚的方式，比如《治安管理处罚法》中对共同违法治安管理行为也有所规定。

但是共同违法行为共罚方式作为一种特殊的处罚方式在部分领域仍有适用空间，比如在个别行政法律规范中行政处罚设定了最高处罚限额，存在合伙、财产共有等必要共同违法行为等情形。具体来说，在第一种情形中，法律规定了罚款上限的情况下，如对各违法行为人分别处罚，在实际操作过程中可能突破法律上限，导致法律上限形同虚设。

在第二种情形中，因为一些共同违法人之间存在特定的关系，如家庭关系、合伙关系或者其他共有关系、支配关系等必要共同违法行为，采取此种模式才能体现依法行政、比例相关原则，有效保障当事人权益。

此外，还存在一些共同违法行为特殊形态，如当事人因身份或其他特定关系而构成违法行为，对于不具有身份或特定关系行为人共同参与违法行为的，以共同违法行为论；在共同违法行为中，法律规定因身份或特定关系承担不同法律责任的，按规定处罚。在其他情形下，如果在法律上能够分别进行评价，分别处罚可以达到效果的，则分别予以处罚。

（三)共同违法行为执法实务

1.办案指导

紧密结合共同违法行为的界定。共同行政违法行为在我国行政基本法内并无具体处罚细则，在建筑垃圾管理领域更无相关案例可借鉴。为严厉打击共同违反建筑垃圾管理行为，依法规范案件办理流程，吴江区城管局依法专门制定出台相关指导意见，规范指导案件办理。

2.处罚程序

一是合并立案。没有对违法行为人各自立案，因为共同违法行为本质上属于一个违法行为，对一个违法行为各自立案是明显违反不得重复评价的法律精神的。

二是听证问题。本案中，部分违法行为人所受处罚单独没有达到听证权利的标准，另外部分违法行为人所受处罚单独达到了需要告知听证权利的标准。考虑到共同违法案件是同一个案件，且各个违法行为人之间存在着内在的统一性和协调性，为了保障相对人的程序性权利，吴江区城管局严格执法，对内经过集体讨论，对外全部告知有听证的权利。

3.处罚决定

从本案适用的法律处罚原则来看，在共同违法行为处罚决定书的当事人一栏中，将所有当事人顺次列出。顺序按行为人在违法活动中所起的作用大小来确定，并注明共同违法事项及各自承担的法律责任。在确定处罚幅度时，采取了区别于单一违法行为的酌定情节。

4.文书制作

本案文书制作时统一制作，而非将八个当事人分别制作，具体的格式和其他要求，与一般的处罚决定书并无差异。如此操作，既可提高行政效率，又方便行政相对人进行直接监督。

四、 对策建议

（一）一般法规定，结合德国和中国台湾地区的立法模式，实体规范上可以试图在《行政处罚法》二审稿中补充增加一条，共三款：

“第一款 行为人共同故意实施违法行为的，依其违法行为事实、性质、情节和社会危害性分别处罚，法律、法规或者规章另有规定的除外。”

“第二款 当事人共同实施违法行为，部分当事人因身份或其他特定关系而构成违反法律法规禁止规定或作为义务的行为，没有该身份或特定关系的当事人以共同违法行为论。”

“第三款 因身份或其他特定关系，法律、法规或者规章规定有从重、从轻或免于处罚的，从其规定。”

程序规范上，考虑到在共同违法行为中违反的是同一违法行为，可在《行政处罚法》程序性规范中，增加规定：在具体处理时应合并立案，作为一案处理。部分或者全体当事人提出听证申请的，按规定组织听证。部分当事人提出听证申请的，提出申请的当事人为申请人，未提出申请的当事人列为第三人参加听证。

（二）特别法规定，如一般行政法暂不作规定的情况下，可以在单行实体法中专门规定共同违法行为，建议将严重危害自然资源、破坏生态环境、危害公共安全，扰乱社会经济秩序的单行实体法中规定共同违法行为分别处罚的制度，对于共同违法中的教唆、帮助行为比照直接实施违法行为人从轻处罚。

参考文献

[1] 徐新星. 行政处罚中的共同违法行为研究[D]. 重庆：西南政法大学，2015.

[2] 方永辉. 浅谈共同违法行为的行政处罚问题[D]. 福建：福建省莆田市国土资源局涵江分局，2018.

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