域外法治 | 数字货币的国际监管动态与未来展望

文 | 清华大学博士后 李真

民政部社会组织管理局 赵晓东

数字货币时代正在悄然向我们走来。数字货币是一个经济学、金融学的概念，但却与立法、执法等法律概念和法律规范体系密不可分。数字货币发行、交易导致的各类违法犯罪行为，也引起了各国对“技术驱动型”违法犯罪活动的担忧。当前，如何判定数字货币的法律性质，进而行之有效地实现对数字货币的监管，已成为国际社会普遍关注的话题。

数字货币的诞生与发展

作为现代经济和金融系统的核心要素，货币的形态不断演变。如今，货币的“无形化”已经超越了物理形态的限制。随着金融科技的发展和网络基础设施的日益完善，基于区块链和数字加密技术的数字货币迅速兴起。

数字货币在全球范围内的兴起和广泛应用有其深层次的原因和逻辑。2008年、2010年，全球先后爆发两次货币危机，让国际社会开始寻求具有更高信用的国际货币。数字经济、金融科技的发展与现实需求，也为数字货币的诞生创造了良好的外部环境。2009年，比特币正式诞生，因其去中心化、匿名、不可篡改等特性，一经问世，便引发世界广泛关注，自此开启了全球数字货币的热潮。据不完全统计，目前全球范围内已有超过1000种数字货币。

数字货币是一种基于通信密码学和节点网络技术，由数字加密算法产生，并在互联网等虚拟环境下发行和流通的虚拟货币。目前，全球范围内的数字货币主要分为货币、基础公链和应用场景三种类别。其中，应用场景类数字货币又分为资产和通证应用两类。

数字货币带来的挑战与应对

数字货币的兴起引发各国对“技术驱动型违法犯罪活动”的担忧。由于数字货币的匿名性和监管缺失，欺诈、洗钱和恐怖主义融资等活动从行为上更难被侦查和追踪。

区块链安全公司CipherTrace最新发布的研究报告显示，2019年，在全球数字货币发行、交易和流通领域，因欺诈、挪用资金、交易所盗窃和黑客活动等造成的损失总计约45亿美元。鉴此，目前全球范围内越来越多的国家和地区重视对数字货币的立法与监管。韩国、美国、新加坡、英国、日本等国家已对数字货币的监管问题进行了持续且广泛的讨论，并相继颁行了相关法案和监管条例。

2020年3月，韩国《特定金融交易信息法》修订案在国会获得通过。该法案对韩国数字货币交易所提出了明确的监管要求，特别是在确保实名账户方面。数字货币交易所必须履行反洗钱义务，向金融信息分析院提供交易所的商号、法人代表姓名及实名登记的存取款账户等信息，以便金融信息分析院对其进行实名认证。如果数字货币交易所无法提供实名账户，韩国金融监管部门将视其为“未申报交易所”，可对其处以5年以下有期徒刑或5000万韩元以下罚款，并勒令其停业。

美国金融监管部门和立法机构较早开始对数字货币进行立法规制，并将其纳入监管体系。金融监管方面，2017年起，美国证券监管委员会针对首次代币发行（ICO）和数字货币交易所采取了一系列监管措施，美国商品期货交易委员会对数字货币期货市场出台了监管办法和指导意见。国会立法方面，2020年3月9日，美国国会议员Paul Gosar向国会提交了《2020年数字货币法案》。该法案旨在明确各种数字（虚拟）资产的适当监管机构，并要求这些机构针对其管辖范围内的数字资产进行监管，对数字资产的交易、牌照发放与注册等方面作出明确规范和要求。

新加坡金融管理局（MAS）在“兼顾有效监管和鼓励适当创新”的监管原则下，针对数字货币领域也颁行了多项监管规范。2014年3月，新加坡金融管理局发布《MAS规范数字货币中介机构关于洗钱和恐怖融资风险的声明》，明确声明自身监管责任。2017年8月，新加坡金融管理局发布《MAS阐明在新加坡提供数字货币的监管立场》，明确其监管的数字货币类型符合新加坡《证券和期货法》第289章中规定受监管的产品。2017年11月，新加坡金融管理局出台《数字货币发行指引》，明确数字货币发行条件。2019年1月，新加坡金融管理局颁布了针对数字货币的系统性监管法案——《支付服务法案》。该法案为新加坡支付系统和支付服务提供商提供了监管确定性，同时鼓励支付服务和金融科技的创新发展。

针对数字货币监管，英国政府以财政部为主导力量，监管措施主要包括消费者保护声明、加密市场规范、反洗钱/反恐怖融资实施规划、金融稳定风险评估等。2018年3月，财政部牵头，联合金融市场行为监管局、英格兰银行，共同成立政策研究小组“加密资产特别工作组”。该工作组根据加密资产的所有者权利及实际和潜在用途，厘定了实用型代币、证券型代币、交易型代币三类加密资产及用途，并提出根据用途适用不同监管条例。

日本方面，2016年3月，日本金融厅向国会提交了《资金结算法》修正案。修订后的《资金结算法》增加了关于“数字货币”的章节，明确规定了数字货币的定义，并正式承认数字货币为合法支付手段，将其纳入现有法律体系。2019年3月15日，日本金融厅再次向日本国会提交法案，提请修改《资金结算法》和《金融工具和交易法》，以加强对交易所用户的资金管理、托管服务，更好地履行防欺诈、反盗窃和反洗钱等义务。这两项修正案已于2020年4月生效。

数字货币监管的新范式与未来展望

数字货币监管是亟待解决的全球共性问题，各国立法者和监管者都面临着前所未有的挑战。区块链技术作为数字货币的底层技术，其背后涉及互联网、金融风险与金融安全、货币政策独立性和有效性等多方面问题。各国针对数字货币颁行的法案及采取的监管措施，有利于规范和净化市场，维护金融市场有序、稳定。同时，对保护消费者的合法权益也起到了积极作用。但与此同时，也可能将区块链等新型技术的创新与应用“扼杀”在摇篮中，遏制技术创新和金融创新。

针对数字货币的法律政策监管，笔者认为，一方面，要清理整顿，避免格雷欣法则、即“劣币驱逐良币”问题的出现；另一方面，也不可“一刀切”式地予以取缔，要适当提高监管容忍度和包容性，在严守监管底线的同时，合理规制与引导。针对不同属性、不同用途的数字货币，实施分类监管，给新技术、新工具的应用与优化改造预留空间。

未来，随着区块链技术的进一步成熟和广泛应用，更加精准、有效的监管规范将会随之形成。随着监管顶层设计的逐步完善，以审慎监管促良性发展的局面或将形成。各国可以更好地拥抱新技术带来的产业重塑与变革，进而激发新动能、新活力。

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