从“心”开始——南京建设城市管理执法队伍心理服务体系侧记

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来源：中国建设报

当出现城市管理执法人员与街头商贩发生争执、肢体冲突，甚至暴力事件时，舆情大多聚焦在同情相对弱势的小商小贩，身处矛盾中心的执法队员则承担了更多的非议和谴责。

作为城市管理一支重要的执法力量，南京市城市管理综合行政执法总队从自身队伍建设抓起，在维护法律的公平、正义，为城市的高质量发展保驾护航的同时，十分重视执法队员的心理健康问题。

2016年，南京市城市管理综合行政执法总队提出“心理干预”理念，成立全国首家城市管理执法队伍心理危机干预中心，系统研究行政执法领域的心理干预方法，科学指导城市管理执法队伍健康发展，取得了良好的效果，得到了住房和城乡建设部的充分肯定，并在全国城管局长联席会议上全面推广。2019年，总队与高校合作编写的《城市管理执法心理危机干预指导手册》引发媒体关注。

找准问题好聚焦

城市治理是一个复杂性、系统性工程，核心是要理顺治与被治、理与被理的关系，关键是使相互冲突或不同利益的人群能够相互调和、共同行动，考验的是城市管理者的智慧和能力。

随着城市的快速扩张和高速发展，管理中出现很多矛盾和冲突，城市管理执法队伍也被称为城市管理的“最后一道防线”。如何让这道防线在保护城市规范、整洁的同时起到缓冲带和减震带作用？当全社会都在关注构建超大规模城市的现代化治理体系和治理能力的时候，南京市城市管理综合行政执法总队从细微处着眼，从基层城市管理执法队伍建设中的心理健康着手，精准梳理管理者与被管理者之间的矛盾，力图从时代背景、社会心理、执法难题等源头上查找和解决问题。

城市管理执法部门自20世纪90年代组建以来，受人员结构不合理、政策法规不完善等因素制约，舆情事件不断发生，城市管理执法队员职业形象被严重歪曲，经常在执法中挨骂、被打，甚至付出生命的代价。2016年9月，南京市玄武区城市管理综合行政执法大队锁金村中队45岁的副指导员任克明，在劝阻违法摊贩时被刺，不幸因公殉职。此事成为城市管理执法队员心中永远的痛。

在互联网时代，信息传播的广度、速度、深度加剧，执法过程中出现的矛盾，往往使城市管理执法部门更加深陷漩涡之中，一线执法队员将承担来自家庭、社会方面的巨大压力，很多人都曾出现过突然亢奋、焦躁、精力分散等情绪。如果得不到及时专业的疏导治疗，一旦把这种消极情绪带到执法工作中，极易成为不稳定因素。

面对痛点、难点，总队领导决定从“心”开始解决问题，深入学习广州、深圳等城市管理执法部门先进理念，广泛调研公安部门等相关行业的成功经验，与高校深度合作，将心理学知识与城市管理执法工作密切结合，开展理论研究和“本土化”应用。2019年年底，历时3年编写完成的15万字《南京市城市管理行政执法队伍心理管控手册》（以下简称《手册》）下发执法队员。《手册》以例说法，主要包括城市管理中执法队员与执法对象的心理情况分析、面对执法对象的心理管控技术和语言技巧、应急状态和突发事件中的心理管控等内容，列举出29种常见城市管理执法难题的破解办法。

《手册》将城市管理执法对象的心理状态分为4类，“我要生存型”“有冤不服型”“随你处置型”“自以为是型”。对城市管理执法中负面舆情的社会心理基础、执法对象违规的原因和动机、城市管理执法队伍自身的心理状况、存在的沟通难题及化解之道进行系统梳理和理论总结，这在全国尚属首例。

目前，《手册》已在全市6个区大队、101个街道（中队）进行试用，成为执法队员的“心灵导师”，营造了“越了解越理解、越了解越支持”的良好氛围，减少了城市管理执法中的矛盾冲突。

总队同时成立心理干预研究课题小组，邀请高校教授、区大队领导以及部分一线城市管理执法人员参与课题研究，制定心理干预规范标准，在“知彼”的同时做到“知己”，及时发现和主动疏导城市管理执法队员的职业焦虑、精神压力等，为城市管理执法队伍内部心理建设预置规范化管理依据。

多措并举增实效

找准问题方向、打好理论基础之后，南京市城市管理综合行政执法总队根据实际情况打出了一系列心理干预的“组合拳”：推进城市管理执法队伍心理服务体系建设，多方式、多渠道帮助城市管理执法人员纾解心理压力、保持心理健康，系统提升城市管理执法人员现场沟通能力和情绪把控能力，推动城市管理执法人员“理性、平和、规范、文明”执法，不断提升执法水平。

建立心理服务和危机干预工作机制。总队于2016年10月成立心理干预工作领导小组，由总队主要领导担任领导小组组长，安排年度培训学习、调研等工作，强化对城市管理执法队伍心理干预工作的领导；由总队工作人员和河海大学心理学专家团队共同组建“南京市城市管理执法队伍心理干预中心”，负责组织全市城市管理执法队伍心理服务和危机干预工作；各区城市管理综合行政执法大队建立心理干预服务站，立足自身情况，创新开展特色心理干预工作。玄武区已于2019年建成全市首个心理干预服务站，南京市今年内再建成7个区级心理干预服务站，预计三年内实现全市心理干预服务站全覆盖。

建立三级心理服务和危机干预人才队伍。第一级队伍由高校教授、心理学专家等组成，作为心理服务和危机干预的专家团队，主要负责培训心理干预工作骨干队员、结合心理学知识为城市管理执法“量身定制”心理干预方法等工作；第二级队伍从全市12个区级城市管理执法大队选拔人员组成，38名心理干预骨干队员负责组织开展本区城市管理执法队伍的心理干预及相关培训等工作；第三级心理干预队伍主要由154名街镇城市管理执法人员组成，确保心理干预工作在全市基层中队“落地生根”、全面覆盖。

组织全市城市管理执法队伍心理干预骨干队员封闭培训。由河海大学心理学教授进行授课，提高骨干队员的心理学专业知识水平和能力。在此基础上，心理干预骨干队员以心理干预讲座的方式深入全区各街道，将培训所学知识教授给城市管理执法人员。2019年，雨花台区先后在9个街道共举办10次讲座，累计听课人数达到400人，推动心理干预工作在基层不断生根发芽。

建立三级心理干预服务阵地。组织市级心理干预服务中心、区级心理干预服务站、街道心理干预服务室三级组织机构，每级均按照相应标准对场所、设备、人员等软硬件进行配置。

开通心理干预热线。邀请河海大学心理学教授为全市城市管理执法人员提供免费心理咨询、心理减压服务，增加畅通的宣泄途径，帮助一线队员及时疏解工作、生活、家庭中的心理压力与情绪困扰。

非常时期非常道

2020年年初，新冠肺炎疫情来势汹汹，城市从往日的喧嚣变得宁静，城市管理执法队员们依旧坚守在防疫一线。据统计，疫情防控期间南京市城市管理综合行政执法队员近2600人全力以赴、英勇奋战，持续时间长达三个多月。

权益保护是双向的，执法队员一方面要承担管理职责，让城市在非常时期仍能正常运转，另一方面长期处于高负荷工作中，心理健康也应该得到更多关注。

在常态化心理服务之外，南京市城市管理综合行政执法总队在全力做好外部防护措施的基础上，加强了疫情防控期间的心理防护，强化对一线队员的心理干预，多方式、多渠道排解因疫情带来的心理压力，为战胜疫情提供坚实的精神保障。

总队结合城市管理执法防疫工作现状，组织专家编制《疫情期间城市管理执法队伍心理干预要点》（以下简称《要点》），用通俗易懂的形式，介绍应对疫情、做好心理调节的有效办法。邀请河海大学心理学教授深入剖析一线队员遇到的各类心理问题。通过专家系统讲解，告诉大家如何接受自己的负面情绪并学会应对，用专业方法及时化解并合理安排自己的工作与生活。

结合城市管理执法工作实际，总队编写了城市管理执法“六问六答”，以问答的方式正面、准确地回答一线队员的疑问，帮助他们消除内心的恐惧和不安；及时转发并组织学习武汉市精神卫生中心武汉心理医院开展的专题心理学讲座，帮助城市管理执法队员纾解心理压力。

针对疫情防控期间的特殊状态，增加了点对点心理服务。安排心理干预骨干队员通过视频、语音等方式，对部分心理状态不佳、精神过度紧张的队员开展“点对点”心理辅导。一旦发现心理问题比较严重的队员，及时将情况反馈至专家团队，请心理学专家帮助队员解决心理问题。

借助现代化手段是增强心理干预效果的重要方式。南京市城市管理执法队伍运用新媒体技术将《要点》、“六问六答”全部制作成电子格式，通过微信、微博、QQ等网络载体实现传送，补足了疫情带来的接触障碍，实现了网络精准干预。

同时，南京市各区城市管理执法队伍还结合本区实际情况创新开展了一系列特色、亮点工作，为本区执法队伍心理健康提供全面保障。雨花台区城市管理综合行政执法大队重点关注队伍中“三类人员”（排除感染的发热患者、隔离结束返岗者、一线工作心理不适者）心理健康状况，以制作“心理知识小卡片”的方法帮助其缓解心理压力，积极面对当前现状。

鼓楼区城市管理综合行政执法大队全面搜集本区一线队员遇到的心理问题或困惑，运用心理干预手段进行逐一解答，并制作成图文在全区传阅、学习。江宁区、溧水区城市管理综合行政执法大队将心理干预学习列入每周业务学习规定内容，要求所有队员定期在线学习心理干预知识，熟练掌握疏解工作压力方法。

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