深度：国企混改中长期激励“工具箱”，政策系统学习

摘要：欢迎关注国企改革先锋号：混改风云

文|混改风云

编辑|亿亿

伴随着《国企改革三年行动方案》的部署和落实，国有企业混合所有制改革从大面积试点阶段正式转入全面深化落实阶段。与此同时，作为“1+N”国企改革政策体系重要组成部分的混合所有制企业中长期激励政策体系也日趋完备。

大家对于混合所有制企业的中长期激励主要政策基本了解，但真正用对用好、用足中长期激励政策不仅仅要看主要政策文件，还需要充分研读主要政策文件的配套或延伸政策文件。

鉴于此，知本咨询围绕混合所有制企业中长期激励政策整理形成了“3+3”全息政策图谱（见图1），供大家参考使用。

图1：混合所有制企业中长期激励“3+3”全息政策图谱

这张政策图谱包括三大主要政策文件，即我们常说的国有控股混合所有制企业员工持股政策（133号文）、国有科技型企业股权和分红激励政策（4号文）和国有控股上市公司股权激励政策（102号文）；还包括三大探索性激励方式，即超额利润分享、项目跟投、虚拟股权等，这三种激励方式目前主要在综合性政策文件中有明确提及，而对应的专项政策文件仍未正式发布。

（一）国有控股混合所有制企业员工持股政策（133号）

1、员工持股政策适用范围关键词

国有控股：只有国有控股的企业才适用于该政策，而国有参股的企业可以参考该政策的要求，但严格说，已经不属于该政策范围。而是否为国有控股企业，需要参照第32号令界定。

混合所有制企业：有非公司资本参与，并占有一定股权比例。同时，非公资本需要作为积极股东参与公司治理。注意，若无非公资本参与的股权多元化国有企业是无法依据该政策实施员工持股计划的。

90%条件约束：营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。

员工持股：增资方式，同股同权，无激励成份。

2、员工持股政策配套政策文件

为更好应用国有控股混合所有制企业员工持股的133号文件，需要配套了解或和解读更多相关政策文件，相关政策文件图谱（图2）如下：

图2：国有控股混合所有制企业员工持股政策配套政策文件

（1）2057号文件

《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》(发改经体〔2017〕2057号)文件发布之时具有极其重要的意义。该政策由8部委联合发布，是在开展国企混合所有制初始阶段发布，尤其是当时仅开展员工持股试点，对于推动国企混合所有制企业面临的很多实质性问题给予了很多澄清或明确，包括国有资本定价、职工劳动关系处理、员工持股、土地处置、税收支持政策等多个方面。

其中，针对员工持股，重申了基本原则，并明确了员工持股试点数量不受133号文件限制，但推动实施员工持股还是需要得到试点审批才可以推动落实。

（2）653号文件

《中央企业混合所有制操作指引》（国资产权〔2019〕653号）文件可以说是第一次系统性提出“3+3”国企混改中长期激励机制的文件。

其中，针对员工持股政策，再次重申了基本原则，并明确了133号文件有关员工持股的条件不允许放宽，尤其是有关90%约束性条件。并对混合所有制企业推动实施员工持股计划再次定调，即“稳慎开展”。该基调在《国企改革三年行动方案》中也再次延续明确。

（3）第32号令

《企业国有资产交易监督管理办法》（（2016）第32号）为什么与员工持股政策直接有关系呢？

主要体现在：一是133号文件中提到的国有控股企业的界定问题，。32号令中提到的有关“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”包括的范围就是国企控股企业界定的范围；二是133号文件中提到的有关员工持股定价问题。

“同股同价”的“同价”是和谁同价呢？当然是和同步引入外部投资的价格的“同价”的。而引入外部投资人按32号令的要求，是需要国有产权交易机构挂牌交易来找到非上市公司的相对公允的价格。

（二）国有科技型企业股权和分红激励政策（4号）

1、股权和分红政策适用范围关键词

国有：包括国有和国有控制，同样以32号令界定为准。；

未上市：非法人本体未上市即可，包括新三板企业、上市公司所属未上市各级企业。

科技型企业：包括五大类的企业（按54号文补充后的要求），尤其以国家认定高新技术企业为主。

股权激励：具备激励成份，即股权激励方面存在股权奖励的空间，且可转让或增资，可非公开协议交易。

2、股权和分红政策配套政策文件

针对国有科技型企业的股权和分红激励政策是本轮国企改革最为鼓励的中长期激励政策，而且其包括的激励方式也是最多的，包括股权出售、股权奖励、股权期权等股权类激励，还包括项目分红、岗位分红等分红类激励。

为更好准备理解并应用该政策推动国有科技型企业的中长期激励机制，同样需要更多配套性政策的支持及对政策的解读和支持。相关政策文件图谱（图3）如下：

图3：国有科技型企业股权和分红激励政策配套政策文件

（1）54号文

《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》(财资〔2018〕54号）很关键，其是对4号文件的补充或修订，即应用4号文应该同时绑定对54号文进行的解读。

54号文件补充的核心内容包括：一是对适用4号文件的企业范围进行了扩大，尤其要关注国有控股上市公司出资的各级未上市企业，以及纳入纳入科技部“全国科技型中小企业信息库”的企业；二是对科技型企业的一些约束性文件进行了放宽，主要是取消了国家认定高新技术企业有关研发费用和研发人员比例的约束限制等。

（2）三部门问题解答

鉴于4号政策文件中无法或不适合直接说明，以及国有企业在执行4号文过程中面临的一些困惑性问题进行了解释说明，对于深度解读应用4号文具有非常直接的帮助。

（3）75号文件

《国家统计局统计上大中小微型企业划分办法》（[2011]75号）与4号文的关系也非常紧密。为什么呢？

因为4号文中对于股权激励的比例按照国有科技型企业的大小进行了分档规定，即区分为大、中、小/微型企业，股权激励整体比例上限分别为5%、10%和30%。而大、中、小/微型企业的界定需要对照75号文件要求。

需要补充说明的是，在查看对应75号文件有关指标（从业人员、营业收入、资产总额）过程中，针对两个指标只有同时满足条件时才可能划入对应类型，而只满足一个指标的情况下，就小不就大，即向小的方向下划一档。

（4）32号文件

《高新技术企业认定管理办法》（2016（32号））文件主要与4号文件中有关国家认定高新技术企业类别有关。从32号文件发布日期可以看出，其发布年份与4号文件一致。

根据以2016年之前有关国家认定高新技术企业的相关政策，该类企业主要由国家科技部来统一认定的。但32号文件发布后，认定主体由国家科技部转变为各省级科技行政管理部门认定，经由国家科技部备案即可。

具体的确认也比较方便，即登录查看“高新技术企业认定管理工作网”，只要在该工作网上能够看到企业的情况，可以基本确认本企业为国家认定的高新技术企业。

（5）274号文件

《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》(国资发分配[2016]274号)文件实质性内容并不多，主要是国务院国资委为加快做好中央企业落实4号文件的要求进行了通知。

（6）47号文件

《中央科技型企业实施分红激励工作指引》（国资厅发考分〔2017〕47号）政策文件主要结合国务院国资委对中央企业范围内推动实施4号文有关岗位分红和项目分红进行操作要求细化。

主要体现在如下两个方面。

：一是针对推动实施分红激励的中央企业所出资未上市公司在一些细节条款上做了调整，要求更为严格一点。比如4号+54号文件对国家高新技术企业有关研发费用和科研人员数量的约束性条件取消，而47号文件中重新进行了约束等；。

二是对分红激励操作细节进行了明确，比如审批流程、考核指标要求等方面。若中央企业出资企业采取分红激励政策需要主要参考该政策文件。而其他地方国有企业可仍依据4号+54号文件为准。

（7）促进科技成果转化法

《中华人民共和国促进科技成果转化法》是制定4号文最重要的法律基础，4号文指导思想与要求与该法基本一致。

那这个基础法律如何在推动实施4号文有关股权和分红激励过程中使用呢？4号文中有明确规定的内容，主要以4号文为主；4号文没有明确规定的，可以参照促进成果转化法中提到的相关内容进行创新性设计和实施。

（三）国有控股上市公司股权激励政策（102号）

针对国有控股上市公司的股权激励政策一直就有，但本轮国企混改过程中，再一次由国务院国资委明确了做好中央企业控股上市公司股权激励的导向，对于深化推动国有控股上市公司股权激励指明了政策方向标。

1、中央企业控股上市公司股权激励适用范围关键词

中央企业控股：中央企业及其各级出资的控股或实际控制上市公司。

治理要求：法人治理机制健全，外部董事占董事会成员半数以上，薪酬和考核委员会全部由外部董事构成等。

2、国有控股上市政策配套政策文件

针对上市公司，包括国有控股上市公司的股权激励政策完备程度较非上市公司健全很多。

但为更好准备理解并应用国有控股上市公司股权激励政策，同样需要更多配套性政策的支持和对政策的解读和支持。相关政策文件图谱（图4）如下：

图4：国有控股上市公司股权激励政策配套政策文件

（1）中央企业控股上市公司股权激励政策

除《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》（国资发考分规〔2019〕102号）作为直接参考依据外，针对102号文件最直接的参考文件是《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》（国资考分【2020】178号），其对于设计实施股权激励政策有更为详细的规定，中央企业控股上市公司在实施推动股权激励过程中需要充分参考。

而在实施过程中，针对102号文件可能的困惑进一步参考《关于印发<中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引>的通知及答记者问》（2020），但该文件宏观性内容更多，而操作性的问题解答并不多。

（2）国有控股上市公司股权激励政策

《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》（国资发分配〔2006〕175号）和《国有控股上市公司（境外）实施股权激励试行办法》（国资发分配[2006]8号）这两个文件发布时间较早，但其实到目前为止一直有效。

那么问题来了，对于地方国有企业及各级出资的控股上市公司的股权激励以哪个政策为主呢？或者说，当针对中央企业控股上市公司的102号文件与国有控股上市公司175号和8号文件不一致的地方时，应当参考哪个政策呢。严格来说，对于地方国有控制上市公司，主要参考175号和8号文件为主，但涉及到这两个文件中没提到的条款，可充分参考102号文件的要求。

（3）上市公司股权类激励政策

关于修改《上市公司股权激励管理办法》的决定（证监会令第 148 号）（2018）和《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》 （[2014]证监会33号公告)这两个文件是针对所有上市公司的，对于中央企业控股上市公司和地方国有企业控股上市公司参考政策的依据应优先以更近的政策为准，即中央企业控股的上市公司以102号文件最为优先，地方国有企业控股上市公司以175号和8号文件最为优先，对于证监会第148号令优先级最后。

另外需要说明的是，证监会33号公告主要是针对上市公司员工持股计划的意见，有关中央企业和地方国有企业出资上市公司在推动实施员工持股计划是应优先参考该意见。

（四）探索或鼓励类三种中长期激励方式

除三大类政策文件外，本轮针对国有控股企业在多个综合性改革政策文件中还提到了项目跟投、超额利润分享、虚拟股权激励三种中长期激励方式。相关政策文件图谱如下：

图5：探索或鼓励类三种激励方式配套政策文件

首先需要说明的是，为什么这三种中长期激励方式在本文中叫探索或鼓励类激励方式呢？这当然与政策对三种激励方式的导向有关。

根据知本咨询的政策跟踪分析，在国企改革三年行动方案推动实施之前，针对这三种激励方式明确提出是探索实施。而在新的政策导向中，对于项目跟投和超额利润分享导向调整为鼓励实施，当然是有特定范围或要求的。

1、三种激励方式适用范围

三种激励方式针对性的政策文件目前并没有正式发布，但鉴于当前全面深化混改的政策趋势，有关三项激励方式的专项政策应该会出台，从而更有利于规范推动三种激励方式。按目前综合性政策文件中提到的内容，针对三种激励方式的范围说明如下。：

项目跟投机制：主要针对“三新”业务，即新产业、新业态、新商务模式，在国发〔2019〕9号文件中提及。

超额利润分享机制：应该针对有价值超预期创造的国有企业为主，但目前正式公开发布政策中并未提及。

虚拟股权激励：应该会参考市场化的实践进行明确，但目前正式公开发布政策中并未提及。

2、提到三种激励方式的综合性政策

《中央企业混合所有制操作指引》（国资产权〔2019〕653号）文件，首次提出了“3+3”所包括的中长期激励政策和方式。

《关于支持鼓励“双百企业“加大改革创新力度的通知》（国资改办[2019]302号）文件中明确“双百企业”鼓励现有中长期激励政策包内的政策都可实施，并不受133号文件有关员工持股试点限制。

《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》（国企改办发[2019]2号）文件中明确“科改示范企业”鼓励现有中长期激励政策包内的政策都可实施，并不受133号文件有关员工持股试点限制。

《关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）文件中第一次提及针对“三新”业务的项目跟投机制。

（五）中长期激励共用性政策文件

国有企业在推动中长期激励机制实操过程中，针对股权类激励机制，利于自然人持股存在股权管理不便的问题，通常会选择以平台方式进行员工持股或股权激励。鉴于此，在设计实施股权类激励机制过程中，还经常会涉及以更多政策文件的配套使用（见图6）。

图6：股权类激励涉及员工持股平台配套政策文件

（1）合伙企业法

《中华人民共和国合伙企业法》主要针对以合伙企业作为持股平台时需要参考或解读的基础法律，包括但不仅限于持股平台人数的限制、持股平台的管理、持股平台的税收等方面。

（2）关于规范金融机构资产管理业务的指导意见

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号））主要针对以资产管理计划为方式的持股平台建设，重点需要关注有关定向投资自然人出资额度的提升要求。

（3）公司法

《中华人民共和国公司法》主要针对以有限公司为持股平台时需要参考或解读的基础法律。

国有企业改革推动实施中长期激励方式是一个系统性工程，选择利用适合的政策将起到积极的作用，但选择不当也可能出问题。

本文主要为大家梳理了系统性的中长期激励政策体系，作为国有企业理解或推动实施中长期激励的框架性认识。鉴于篇幅限制并内容较多，并未详细展开说明。知本咨询将结合更多国有企业中长期激励实操进行系列性知识和方法的共享。

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