杨华：如何当好乡镇党委书记？

杨华，社会学博士，武汉大学社会学院特聘研究员，主要从事县乡村治理研究。

一、“书记做主不当家”

按理来说，乡镇是政权的最基层、工作的最一线，乡镇工作人员都应该是务实接地气的，不会讲那么多的大话、空话和套话。但是调查中，乡镇党委书记却认为自己就应该讲大话空话，不能讲得太具体、太实在。这其实涉及到乡镇党委书记的定位问题，尤其是他与乡镇长的工作关系和分工问题。如果党委书记把具体问题都想到了、具体事情都做完了，乡镇长做什么，他的位置怎么摆？从调查来看，党委书记与乡镇长配合得比较好的情况，一般是党委书记出主意，乡镇长具体落实。湖南某镇党委书记的话来说，就是“书记做主不当家，镇长当家不做主”。

在中部某镇，党委书记是七零后，从县委办秘书下去担任过一届乡镇长，既有宏观的政策制定的经验，也有一定的农村基层工作经验。乡镇长则是从乡镇一步步上来的年轻干部，工作务实干练。六零末的副书记则在多个乡镇任过班子成员，是名副其实的老乡镇。该乡镇的三巨头分工较为有意思，党委书记只在办公室办公，他每天上午把镇长、副书记叫到办公室来分配工作，把意思大致表达之后，镇长、副书记就各自干活去了，他则要么往上面跑，要么躺在沙发上看报纸、打瞌睡。待到下午或晚上的时候，镇长、副书记再以不同形式向书记汇报工作情况。镇长既负责全镇考勤和全镇的吃喝拉撒，还要将书记交办的事情安排下去。副书记从来不在办公室办公，他最大的乐趣就是调解农村矛盾和攻坚克难，所以他永远是冲在工作最艰难的一线，很享受解决具体问题带来的成就感。这样，镇长把全镇打理的井井有条，副书记把矛盾都解决掉了，全镇就可以井然有序地运转，书记自然也就可以安心地当他的“甩手掌柜”。

后来该镇副书记调任另一个乡镇的党委书记，他仍然不愿意坐办公室。他每天上班后第一件事情是将文件快速阅览签发，再到乡镇长的办公室坐一会，跟乡镇长交代一些事情，然后带着几个人到征地拆迁和小城镇建设一线去了。乡镇长留守乡镇负责全局大小事务，包括公务接待和处理突发事件，俨然成了乡镇一把手。乡镇长称书记应该待在办公室的，而不是冲到一线。书记却说，镇长是大管家，他把具体的事务都交给了镇长，书记只把握方向和管重要的事情。

虽然两个党委书记处事风格不同，但异曲同工的是他们在与镇长的分工上都做到了协调配合，书记管宏观，镇长管具体，书记乐得清闲，镇长无所拘束。

二、“只出主意不做事”

一般来讲，书记是乡镇的一把手，要有大局意识和把控能力，抓的是乡镇最重要的事情，包括思想、队伍与方向。乡镇干部的思想状况和动向，涉及到乡镇干部的凝聚力和战斗力问题，党委书记要整体把握；乡镇干部的思想要提升到哪个层次、集中到哪些方面，党委书记要想办法解决。干部队伍建设包括班子成员的安排、工作机制的设定、年轻干部的培养、晋升和流动等，都是党委书记主抓的工作。队伍建设好坏与否，尤其是班子带得好与否，关涉到干部的积极性和主动性问题。方向是指乡镇年度或阶段性及具体工作的最终目标是什么，要达到什么样要求。党委书记对乡镇工作定目标和要求，而不规定怎么做。基层的话语，抓思想就是“搞团结”工作，抓队伍就是怎么“用人”的问题，定方向则是“出主意”做事情。

在具体的乡镇工作方面，党委书记只“出主意”而不做事情。乡镇工作中，哪些事情要干，哪些事情不要干，哪些事情比较着急干，哪些事情可以缓缓，调配哪些人去干，干到什么程度，等等，都是党委书记思考的事情。定下来之后，再由乡镇长具体去办。

对于党委书记来说，方向定了之后，就不能再大改了。在这个问题上需要独裁，这是书记的专断权，但是可以视具体情况微调。至于怎么做，党委书记不给下面设定框框，让下面在实际工作中八仙过海各显神通，具体问题具体分析。这样的好处是可以让镇长及下面的人有较大的发挥余地，发挥他们的主观能动性，充分考虑具体做事的情境。这样，不仅可以具体问题具体解决，还能够将特殊的情况充分反馈上来，为更好地解决具体问题提供依据，也为后面政策调整提供参考。质言之，在做事方面，党委书记要多些民主，少些专断。

如果乡镇党委书记对做事指导太具体，一会儿一个主意，一拍脑袋一个想法，就会让下面手忙脚乱，无所适从。如果书记在做事的方面定得太死，下面就得逐一对标去做，做不了硬着头皮也要做，就会忽视大量的具体情况，使下面干部的施展不开手脚，给具体执行带来被动，特殊情况反馈的机制也会被堵死。最终还可能导致下面以形式主义来应对书记的决策。

有这么一个案例，新任党委书记在调查中感觉有两个村的支部战斗力不强，交办的任务无法保质保量完成。问题的根子正是在支部书记身上。党委书记了解情况后，立马成立了分别以自己和乡镇长为组长的整顿小组，并且提出支部书记不行就直接撤换掉。但驻村干部认为，其实两个支部书记都才上任一年半载，工作做到这个程度已经不错了，不对他们过于批评，要从保护干部积极性角度，鼓励他们在后面的工作中改进。他们对党委书记的具体做法在私下了提出了疑义，并且通过调查发现，撤换支部书记后还找不到合适的人选接任书记。于是，党委书记便接受了在不撤换书记的前提下进行整顿的方案。

在这个案例中，对村两委班子进行整顿是党委书记定下来的方向，不能变更为“鼓励”。但是在落实的过程中，也确实发现两个支部书记并非主观上有问题，且一时半会难以找到新人接任。这是特殊情况，被反馈上来了，从而成为党委书记做进一步决策的依据。于是党委书记在具体做法上采取了驻村干部的意见，对既定方向只做了微调——不撤换但一定要整改。

三、“镇长讲得都很好，按镇长说的办”

所谓党委书记的大话空话，就是在乡镇工作的大方向、大目标上，讲大一点、讲抽象一点，在方法手段上讲得原则性、底线式一点。这样就可以让下面执行的人能够结合实际情况对大的方向和目标进行分解，转变为可以具体操作的方案。党委书记不对具体操作方案进行监控，而只要求结果达到目标。

党委书记讲大话空话，给特殊情况反馈提供了空间。一方面是因为操作空间掌握在具体执行者手中，执行者可以选择多个方案达到目标要求。如果仍然无法达到目标要求，就可以向书记反馈情况。另一方面，书记的目标要求也是抽象的和大致的，当具体手段用尽都达不到书记理想的“最优”的要求时，书记也可以在大方向上做微调。这样就可以使得书记的大方向与下面具体实践通过多个反馈而得到修正，并最终达到比较好的“次好”的目标。

我们参加过数次乡镇周一上午的大会和班子会议。在讲话中，无论安排何种事情，镇长讲话都较为具体详实，要求较为严格，而书记讲话则言简意赅，什么事情都讲个大概，鼓动、鼓劲、施压的多，讲具体怎么做的少，用一句话概括就是“镇长讲得都很好，按镇长说的办”。

如果书记对于安排的工作说得太具体，可能出现以下问题：一是书记说过的话相当于“圣旨”，有指示就必须执行，使得事情不再有回旋余地。一旦各种手段用尽都无法达到目标时，会给书记的威信带来影响，也影响乡镇的公信力。二是执行过程只有贯彻而没有反馈，从而不能在执行中不断修正政策目标。事实上，原则性的目标是在执行过程中不断具体化和明细化的。党委书记在政策执行中通过反复反馈来了解实际情况，如果他将具体做法都定死了，反馈就没有，他最终也只有结果，而不了解具体情况。

总之，党委书记在执行中要多搞些民主，不干预太多，要允许有多频次反馈。只有这样，才能将党的政策、当地的实际与自己的思路有机地结合起来。

四、“镇长当家不做主”

乡镇长虽然不做主，但是要当家，乡镇除了党建和人事之外，其他的事情他都要管，没有做好是他的问题，出了问题他要负责。如果党委书记放手，乡镇长在做具体事情的时候，就有较大的自由裁量权；而党委书记太强势，管得太多，乡镇长的发挥空间就较小，这种情况下还可能影响党委书记与乡镇长的关系，带来班子的不团结。

乡镇长可能有的权力，具体体现在以下几个方面：

一是乡镇长的调配权力。党委书记定方向之后，乡镇长可以调动乡镇的人员、财政及其他资源去执行。执行一项政策，要多少人力、多少经费、后期怎么保障、怎么做更稳妥又没有风险等，都由乡镇长自由裁量。乡镇长管钱袋子，书记一般不管镇长怎么用钱，办公室拿来镇长的报销单据，书记连看都不看直接签字。所以乡镇长在用钱上自由度较高，可以较好地通过经济分配安排工作。一定意义上，乡镇长的调配权力体现为资源保障上，如果一项任务安排下去，乡镇长无法提供相应保障，以至于使得工作难以开展，表明乡镇长工作不力。乡镇长还可以按照自己的思路来执行党委书记的决定，甚至在书记的支持下可以在较大程度上加入自己的想法和意志。所以，作为镇长，如果得到党委书记的支持和认可，大可以在乡镇上干一番事业，会有较大的成就感。但是，如果决策和执行党委书记都揽到手上了，乡镇长就会被撂在一边，做也不好，不做也不好，出了问题还得到自己头上来。这样乡镇长的位置就比较尴尬。

二是乡镇长的反馈权力。党委书记一般不会对镇长干事干预太多，干预太多镇长就会很敏感，畏首畏尾，施展不开手脚。党委书记最好的搭班子的对象是，有领悟能力，能够领会书记的意思；少说多做，领完任务就下去安排工作；做的时候不说、不埋怨，做完后汇报一下。与这样的人配合就比较默契，党委书记可以当得很舒服，少操具体工作的心。但是并不代表在做事的过程中，镇长不能反应问题，不能提困难。在执行过程中，镇长实在解决不了或者拿不定主意，就向书记反应情况，让书记出马解决或做决定。书记的圈子和与乡镇长不同，掌握的资源也不是乡镇长可等量齐观的，同时信息的对称性也有较大差异，那么有些问题乡镇长解决不了或想不到，书记可以解决，可以想到。乡镇长的反馈权力是一种消极权力，亦即有什么事情后面还有书记顶着，那么乡镇长就可以大胆地去干。但是，党委书记定得太细太死，乡镇长只能硬着头皮执行，也就无所谓反馈权力了。

三是乡镇长的评价权力。乡镇的人事权在党委书记手上，乡镇长没有人事的决定权和建议权。乡镇长的调配权力越大，他对手下干活的人的评价影响力就大。乡镇长是具体配备力量做事的，他对做事的人一个怎么样的评价，会影响党委书记对他们的印象和人事安排。乡镇长明确说不行的人，党委书记就不会大胆启用，否则下面的人就不会听从乡镇长的安排。上面来考评或考核干部，乡镇长的评价虽不起决定性作用，但也是重要的参考指标。如果党委书记大权独揽，乡镇长没有做事的空间，他也就没有评价的权力。在诸如书记与镇长势如水火的情形下，上级党委政府一般会站在书记的一边，乡镇长连申诉的权力都没有。

总之，乡镇长在党委书记管宏观的情况下，会有较大的施展空间和发挥余地，可以很好地配合党委书记将乡镇工作做好。从乡镇长的角度讲，他是当家而不做主的人，他就希望党委书记只提大的要求，而不对具体做法指手画脚，这样他就可以把事情办好，当好这个家。正因为如此，做主的书记讲大话空话，镇长感觉最舒服。这样的书记自己也做得舒服。

五、“讲大话，讲空话”

根据上面的叙述，可以得出以下结论：

其一，从政策执行的层面讲，党委书记讲大话空话，便于下面放开手脚，根据实际操作执行，创造性的达成政策目标。

其二，从班子团结的层面讲，党委书记讲大话空话，有利于乡镇长与党委书记分工协作，各司其职，各尽其责。书记不揽权，不事必躬亲，不究细节钻牛角尖；镇长不越位，不抢书记的风头，书记没说的不做。

其三，从决策层级的层面讲，乡镇党委书记尚且要讲大话空话，上面越大的领导讲话越有分量，就越应该讲大话、讲空话，甚至不讲话。领导讲得越细、越具体，下面越不好操作。从决策上讲，框得越死，越没有动员效果；目标定死了，方法也定死了，具体执行的人就成了机器人了，没有了主体性和主动性，就不会有特殊情况的反馈，政策也就不会有调适调整的机会和空间。这样，一旦目标和手段与实际有偏差，就可能造成很坏的结果。

总之，越是上面的政策，越到中央层级，在目标上越应该有模糊性和伸缩空间，在方法和手段上越应该是原则性和底线式的。