非法占用农用地犯罪分析:土地权属、性质和损害后果的认定较难

检察官对近年来非法占用农用地犯罪情况进行分析——

农用地保护红线

联合国粮农组织等五家机构日前发布《世界粮食安全和营养状况》报告,预测在全球范围内,由于新冠肺炎疫情引发的经济衰退,2020年饥饿人数至少新增约8300万,甚至可能新增1.32亿。

耕地是粮食生产的命根子,我国一直坚持实行最严格的耕地保护制度。然而,一些不法分子为追求经济利益,置生态环境和法律法规于不顾,非法占用农用地改作他用,造成耕地、林地等农用地大量毁坏。数据显示,今年以来,全国公安机关共破获非法占用农用地案1995起,抓获犯罪嫌疑人2249名,涉案农用地2263公顷。

近年来,全国检察机关充分发挥检察职能,依法严厉打击非法占用农用地犯罪行为。2017年7月至今年9月,共起诉非法占用农用地案件16170件20535人,通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原等399万余亩。

非法占用农用地犯罪有何特点?检察机关办理此类案件都做了哪些工作?记者为此采访了最高人民检察院和黑龙江、四川、云南三地检察机关办案检察官。

特点:涉案主体农民居多,非法占地形式多样

“此类犯罪的一个显著特点是涉案主体中农民居多。”最高检第一检察厅主办检察官、二级高级检察官劳娃在接受采访时向记者分析了这类犯罪主体的身份情况,“国家工作人员和国有企业事业单位人员亦占一定比例,应当引起足够的重视。”

来自黑龙江省检察机关和四川省检察机关的统计数据印证了劳娃的分析:2018年至今,黑龙江省检察机关共起诉非法占用农用地案件犯罪嫌疑人1400人,其中农民816人,占58.28%;国家工作人员和国有企业事业单位人员49人,占3.5%。四川省检察机关共起诉非法占用农用地案件221件317人,其中农民160人,占50.5%;国家工作人员2人,占0.6%。

“另一个特点是非法占用农用地的形式多样。从办理的案件情况看,有的将农用地转为建设用地,如建厂、建房等;有的在农用地上进行矿产资源开发,如采矿、挖沙等;有的将耕地转为其他农用地,如开垦为林地、挖鱼塘等;有的将农用地转为其他非农用途,如开发小产权房、大棚房等。”除了分析犯罪主体身份情况,劳娃详细介绍了此类犯罪的多种形式。

“犯罪主体中农民居多,是因为农用地主要是耕地、林地、草地等,农民具有非法占用农用地的地缘优势,一些人受到各种利益驱使,加之法律意识淡薄,容易触犯法律。”黑龙江省检察院检察官黄义博介绍说,“这在一定程度上反映了相关普法宣传还不到位,可以通过网络直播庭审、组织送法进村及利用‘两微一端’新媒体等,宣传国家土地政策及非法占用农用地的典型案例,落实谁办案谁普法的基本要求。”

“检察机关还可以联合行政主管单位、乡镇政府利用宣传车滚动播放普法宣传信息,或者组织村民旁听庭审、邀请群众参与见证补植复绿等。”四川省检察院检察官黄明雪提出了更接地气的普法宣传方式。

此外,违法成本低,处罚力度小,也是非法占用农用地犯罪的发案原因之一。“从实践来看,大量案件由于各种原因集中在行政执法机关,同时由司法机关追究刑事责任的案件普遍处罚较轻。违法成本低而冒险收益高,执法司法办案社会效果不佳。”劳娃表示。

难点:土地权属、性质和损害后果的认定较难

黑龙江、四川、云南等地针对此类犯罪的调查报告都提及,在办理非法占用农用地类犯罪案件时,往往会涉及土地权属、性质的认定、损害后果鉴定、证据标准及法律适用等难题。

“我县农用地种类多,土地性质复杂,大多数案件存在土地承包书、林权证两证合一的情况。”云南省澜沧县检察院第一检察部主任田卫武表示。

黄明雪也表示:“非法占用农用地类型复杂,既有耕地又有林地。行政主管部门在一定期限内都会进行基础调查、专项调查,平时主管部门也要进行监测,所以地类性质、面积等信息都在更新变化中。这就导致此类案件中地类认定难。”

“损害后果的认定也是一大难点。”黄明雪进一步解释说,根据刑法第342条和最高人民法院相关司法解释的规定,非法占用农用地,不仅要求占用事实,还要求对原有农用地造成毁坏。“办案中往往占用事实明确,但原有植被的受损情况难以估算,损害事实也难以查清。”黄明雪解释说。

对此,四川省检察机关主要依托“两法衔接”强化协作,共同破解此类案件办理专业难题。如蓬安县检察院在办理非法占用农用地案件时,指派检察官提前介入引导侦查取证,同时和行政主管部门在“两法衔接”框架下进一步加强协作,根据联络员制度和重大案件会商制度,引入县自然资源和规划局的专家作为“外脑”参与案件办理,解决案件中的专业性问题。

黑龙江省检察院则联合省高级法院、省林草局制发《关于加强涉林行政执法与刑事司法、行政执法与检察公益诉讼衔接严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为的指导意见》,明确涉嫌非法占用农用地犯罪的土地性质和造成损害的鉴定程序,为办案提出明确指引。

“部分占用农用地的违法行为数年后才被公安机关发现,还有的不止一方当事人在案发地点非法占用农用地,这也导致危害后果、责任认定难度大。”田卫武补充道。

云南省景洪市检察院提供的报告显示,西双版纳地区非法占用农用地案的作案手段和方法,有别于全国其他省份一般的作案方式。该地区的占地和毁林并不是同一时间完成,特别是毁林行为,犯罪嫌疑人主要是通过逐年围剥树皮、往树根灌农药让树木慢慢枯死的方式进行毁林种茶,通常需要经过很长时间才有可能达到严重毁坏的结果,给司法认定带来难题。

亮点:恢复性司法矫正一判了之弊病

既要打击“开垦人”,也要恢复“开垦地”,这已经成为各地检察机关办理非法占用农用地案件的普遍共识。

景洪市检察院、法院与森林公安局、林草局等多部门统一思想、统一部署,共同推进植被恢复工作。在公安机关侦查阶段,即要求犯罪嫌疑人铲除非法种植的茶叶,并由林业部门在验收合格后出具铲除证明,出具的铲除证明可作为法庭从轻、减轻量刑的重要参考。

四川省某地检察机关办理凌某非法占用农用地案时,在审查起诉阶段,督促被告人凌某制定科学可行的植被恢复方案,并交林业局审核,审核通过后严格按方案执行。起诉时该植被恢复方案已经实施完毕进入林木管护阶段。检察官在实地走访案发地点,看到凌某补种的林木后,对凌某积极恢复林地的行为给予充分肯定,并建议法院对其从宽处罚。

黑龙江省诺敏河检察院办理的杨某臣非法占用农用地案,在审查起诉环节,检察官积极释法说理,杨某臣表示认罪认罚,并与被害单位达成调解协议,承诺种植赔偿林,最终获得从轻处罚。此案的办理,既有力打击了非法占用农用地犯罪行为,又教育警示了其他涉案人员积极认罪悔罪,争取从宽处理,助推案结事了。

黄义博介绍说:“2017年以前,存在对被告人一判了之的情况,甚至一些被告人以自己受到刑事处罚为由,继续耕种被非法占用的农用地。2017年以后,黑龙江省林区、大兴安岭、伊春等地检察机关陆续探索恢复性生态司法实践,不仅对被告人提起公诉,还要考虑补植复绿,并对林草部门怠于履职行为发出检察建议,由此探索出林区、大兴安岭的‘司法生态林’模式及目前的刑事诉讼和刑事附带民事公益诉讼结合的模式。被告人可以自行补植复绿,也可以缴纳生态赔偿金由国家补植复绿,目前这两种模式均起到较好效果。”

“为了确保受损农用地资源得到有效恢复,四川省检察机关还建有生态修复情况持续跟踪机制。通常在审查起诉阶段,检察机关联合农用地行政主管单位督促犯罪嫌疑人进行生态修复,并进行修复情况评估,检察机关把修复情况和效果作为认罪认罚从宽的情节或量刑建议的考量因素。”黄明雪补充说。

值得一提的是,针对此类犯罪将农用地转为建厂办企业的情况,检察机关在打击犯罪的同时,注重兼顾企业的可持续发展,防止案子办了,企业垮了。比如,2016年5月,河南省光山县某村李某为响应家乡打赢脱贫攻坚战的号召,在县政府招商引资下成立肉牛养殖企业。三个月后,县森林公安局发现该企业违法占用林地建设牛舍等设施的情况,对李某进行立案调查。当时,该企业已投入5030万元,带动了300余贫困户1400余贫困人口就业,此时企业负责人被刑事立案,建设项目无法推进,前期投资可能打水漂。2019年10月,该案被移送光山县检察院审查起诉。该院在实地调查情况和查阅案件材料后,积极对李某开展释法说理并督促其及时补植复绿,后鉴于李某认罪认罚并积极恢复土地用途,最终决定对李某从轻处理。(本文配图:任梦媛)