张晓山：农村集体经济组织定位与村级组织干部交叉任职需注意的问题

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要 “深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。

近年来脱贫攻坚和实施乡村振兴战略中提倡发展集体经济并出台了相应的政策措施。农村土地制度不断创新及相关政策释放出发展空间，使农村集体经济有了较为雄厚的资金来源。如某合作社，2019年用某镇扶贫资金203万元建冷库；2019年8月份，用2个乡镇5个村的230万元扶贫资金建了烘干车间（合作社投资152万元）；用某村扶贫资金50万元，建成育辣椒苗的连体棚。都是8%的年回报率。随着形势的发展和新政策措施的出台，全国农村不同地区的集体经济都有了新增的较大一块集体资产和相应的收益。 问题是这块资产和收益能否为身为集体成员的普通农民所有和所用？身为集体成员的普通农民能否对集体资产的运营和收益的分配有知情权、参与决策权和监督权？如何避免走集体经济蜕变为干部经济的老路？

《共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》一年之内相继印发，两个条例里都提到“农村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人、村两委班子成员应当交叉任职，”也就是说实际上要做到四个“一肩挑”，即党组织、村民委员会、集体经济组织、合作经济组织这个“一肩挑”。有几点需要注意：

一是政治组织、社会组织和经济组织的领导交叉任职，能加强党的一元化领导，减少决策成本、行政成本、运营成本，但三类组织的功能不能混淆。农村社区集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织。农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产经营管理服务等经济事务、由成员所组成的“经济性”组织，其功能与村级党组织和村民委员会截然不同。 从长远看，公共财政必须覆盖农村，村干部可以交叉任职，但不同类型组织的功能和服务对象必须区分开来。

二是 对交叉任职后一元化的农村基层领导如何进行有效监督？要探索如何完善内部的监督机制，而不是仅仅依赖于外部监督。建立成员（代表）大会、理事会、监事会这“三会”组织的治理结构，使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与决策权和监督权，从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制，防止集体经济再次蜕变为“干部经济”。一句话， 将能人治村与农民群众作为集体成员对决策的民主参与、对权力运行的有效监督与制衡结合起来，发展真正的新型集体经济。

三是农村社区集体经济组织与合作经济组织有何不同？1984年中央1号文件提出，“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。”中央5号文件《把农村改革引向深入》（政治局1987年1月22日通过）中明确提出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”。从理论和政策上讲，中国农村的村组社区合作组织与村组集体经济组织在外延上是重合的，在内涵上前者强调社区性和综合性，后者更突出集体所有权特性。关键是集体二字。党的十八届三中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，往往要涉及农村集体。仅在《决定》第11条、20条和21条中，就有7处涉及“集体”这个词。但 农村集体的内涵外延是什么？集体是由成员组成的，成员的资格如何界定？成员的权利、责任、义务是什么？成员如何进入、如何退出？对于这一系列问题需要从理论、法律、政策和实践几个层面加以廓清。

四是农村集体经济组织成员的成员权与财产权之间的关系要进一步探讨。“要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。” 村集体经济组织要想与社会主义市场经济相容，必须产权归属清晰，流转顺畅。集体经济组织成员拥有的权利在很大程度上是成员权与用益物权相结合的复合性权利。 成员拥有的作为财产权利的用益物权往往是一束权利，可以单独抽出一个或几个权利进行让渡。当成员的农地承包经营权或宅基地使用权等用益物权发生流转时，成员的资格也必然发生变化。这个问题需要进一步深入探讨。

作者为湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、中国社科院学部委员

摘自乡村发现《张晓山:构建新型工农城乡关系促进乡村振兴》