研究｜自然资源确权登记之自然资源登记单元

编者注：继2019年7月自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）后，2020年2月，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称《指南》）。

《办法》明确，自然资源统一确权登记以自然资源登记单元为基础。而划分登记单元是开展确权登记的关键步骤，《指南》重点从自然资源登记单元的划分原则、不同类型自然资源登记单元的区分，以及划分顺序、划分各类自然资源登记单元需注意的要点这三方面，明确了划分自然资源登记单元的要求。

一、自然资源登记单元的划分原则

根据《指南》，划分自然资源登记单位应当坚持以下原则：一是资源公有和物权法定。要根据自然资源所有权属范围划定登记单位，与已经登记的不动产物权边界做好衔接。二是保持生态功能的完整性。针对自然资源的特点，《指南》再次强调，自然资源登记单位不仅要按照不同类型的自然资源进行分类，还要充分考虑生态功能相对完整、集中连片等因素。第三，要划清界限，不要重复。整个国土空间内的国有自然资源和自然保护区等自然生态空间所涉及的符合自然资源登记单位条件的集体自然资源，应当划归为自然资源登记单位，因此，它应该是完全限定的，没有遗漏。自然资源登记单位范围相重叠的，应当按照优先顺序划定，防止重叠。

二、不同类型自然资源登记单元的区分以及划分顺序

《指南》根据登记对象的不同，将自然资源登记单位类型分为海域登记单位、无居民海岛登记单位、自然保护区登记单位、水流登记单位、国务院确定的重点国有林区登记单位、湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元，以及探明储量的矿产资源登记单元。

由于各类自然资源和生态空间可能存在一定程度的交叉、重叠，因此，《指南》规定，各类型登记单元划分需按照优先顺序进行。优先级最高的为海域和无居民海岛登记单元；其次是国家公园登记单元、国务院确定的重点国有林区登记单元、除国家公园外的其他类型自然保护地登记单元；再次是水流登记单元；最后是湿地、森林、草原、荒地等单项国有自然资源登记单元和探明储量的矿产资源登记单元。

需要指出的是，同一登记单位的国有自然资源，只能包含一个所有权直接行使主体或代理行使主体。例如，自然保护区内有铀矿等矿产资源，由于所有权代理行使主体不同，应分为两个单位：自然保护区登记单位和探明储量矿产资源登记单位两个单元。

三、划分各类自然资源登记单元需注意的要点

各类自然资源登记单位的特点不同，《指南》对划分规则、重点和把握重点也作了不同规定。

海域登记单位应当按照沿海县（市）的行政管辖界限，从海岸线划界至领海外部边界。单位划界应当充分利用海域划界的成果。单位范围内的自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源等，不得再单独划定。

按照“一岛一登记”的原则，无居民海岛登记单位应当单独划定，进行全岛登记。本单元内的各类自然资源不再单独指定为登记单元，而是按资源类型记入登记簿。位于自然保护区、自然公园、自然保护地内的无居民岛，单独划定为无居民海岛登记单位。

自然保护区登记单位应当按照自然保护地管理或者保护审批部门提供的管理或者保护审批边界划定。国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，优先确定为独立登记单位，但位于国务院确定的国有重点林区的自然保护区和自然公园除外。登记范围内有集体所有自然资源的，应一并纳入登记单位。

水流登记单位以河流、湖泊、水库等为单位，根据全国国土调查成果和水资源专项调查成果，根据河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防和水域岸线划定。有堤防的河流、湖泊、水库，原则上应当在堤防、护堤地的一定范围内划定登记单位界限；没有堤防的河流、湖泊、水库，原则上在设计洪水位范围内以地方政府确认的水域岸线划定登记单元界线。但登记单元界线原则上要避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线交叉。

国务院确定的重点国有林区登记单位，按照国家批准的边界另行划定。登记单位与自然保护区重叠的，登记簿层级最高的为所有权行使主体。

湿地登记单位应当按照自然资源的界限划定。森林、草原、荒地的登记单位，原则上按照土地权所有权为基础，按照国家土地所有权权属界限封闭的空间划定。如果湿地、森林、草原、荒地集中连片，可以在保持生态功能完整性的基础上，整体划分登记单元。登记单元类型由该单元内的主要自然资源类型决定，登记簿中应记载单元内各类自然资源状况。另外，为了保持生态功能的完整性，将湿地、森林、草地、荒地划分为一个登记单元，其中的森林、草原、荒地资源原则上以国家所有为主；确实无法避免的，也可将集体所有部分纳入。

探明储量的矿产资源，固体矿产以矿区、油气以油气田划分登记单元，若矿业权整合包含或跨越多个矿区的，以矿业权整合后的区域为一个登记单元。登记单位的边界由矿产资源储量数据库得出的矿区范围，储量评审备案文件确定的矿产资源储量估算范围，以及国家出资探明矿产地清理结果确定的矿区范围在空间上套合确定。

总结

根据《指南》，划分自然资源登记单位应当坚持以下原则：一是资源公有和物权法定。二是保持生态功能的完整性。第三，要划清界限，不要重复。整个国土空间内的国有自然资源和自然保护区等自然生态空间所涉及的符合自然资源登记单位条件的集体自然资源，应当划归为自然资源登记单位，因此，它应该是完全限定的，没有遗漏。自然资源登记单位范围相重叠的，应当按照优先顺序划定，防止重叠。