林坚：国土空间规划背景下的区域合作思考 | 学术季

导读

9月20日，由重庆市规划和自然资源局主办，重庆市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院西部分院承办的学术季之“都市圈规划与区域合作”学术会议顺利举行。中国城市规划学会规划实施学委会副主任委员、北京大学城市与环境学院林坚教授作题为《国土空间规划背景下的区域合作思考》的报告。

本文字数：3520字

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作者

林 坚中国城市规划学会规划实施学委会副主任委员，北京大学城市与环境学院教授、博导

刘云中国务院发展研究中心研究员

今天给大家报告的题目是“国土空间规划背景下的区域合作思考”，从成渝地区双城经济圈谈起。

一、相关背景

第一个背景是中央要求建立“多规合一”的国土空间规划体系。

涉及到都市圈的国土空间规划（如成渝地区等系列规划）都属于专项规划。在这样的背景下，国土空间规划跟以往规划的巨大差别是什么？我理解是要落地，在这个落地过程中又有一系列发展的前置条件。

“五级三类”的国土空间规划体系

第二个背景是高质量发展。

大到国家、小到地方，都要谋求高质量发展，保持经济社会健康发展，是整个国家发展的必然要求。在高质量发展的背景下，国家提出了都市圈为主的区域协调发展策略，国家新型城镇化规划提出“形成通勤高效、一体发展的都市圈”，十九大报告提出乡村振兴战略、区域协调发展战略，国家发改委对现代化都市圈发展提出相应指导意见，今年年初部署推动成渝地区双城经济圈建设等。在高质量发展的目标下，从规划落地的角度，成渝地区双城经济圈在国土空间规划领域应加强哪些区域合作？这是今天讨论的方向。

二、高质量发展目标下的国土空间规划

（一）认识高质量发展

“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的必然要求”，是历史责任与时代使命。

第一是维护国家安全，从今年疫情和整个国际政治经济形势的变化可以深刻体会到“安全”两个字的重要意义，因此，底线思维要贯穿我们工作始终。

第二是参与全球竞争，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，练好内功，加快走出去的步伐，代表国家参与全球竞争。

第三是贡献新时代高质量发展的中国方案，作为一个成长中的大国，要体现新发展理念，让创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的，满足人民日益增长的美好生活需要。

高质量发展导向下的现代化建设目标为：建设经济强国、提振乡村振兴、建设海洋强国、建设文化强国、内外双向开放。高质量发展在国土空间规划领域可以从四个“高”来认识，高标准保护、高效能开发、高韧性支撑、高水平治理，国土空间的开发、保护、建设、治理，应努力实现这样的高质量发展。

认识高质量发展

（二）高质量发展目标下的国土空间规划

我们很清楚地意识到，国土空间规划是全面建成社会主义现代化强国的空间治理施政纲领，既要强调在生态文明新时代做什么，也要强调在高质量发展的目标下做什么，更重要的是，要放在国家治理体系和治理能力现代化建设中，指出国土空间治理该做什么。因此，国家将国土空间规划定位为：统筹各类国土空间开发、保护、建设、整治活动的战略性、综合性、约束性、协调性规划。

国土空间规划编制要突出三点：

• 一是必须要能用、好用、管用，要落地；

• 第二是“多规合一”，“多规合一”后，规划工作量成倍增加；

• 第三是国土空间规划自身是有约束性条件的，同时要发挥对专项规划的约束指导作用。

围绕国土空间规划可能遇到的问题，如绿色安全地盘底线、文化底蕴彰显程度、公共安全等一系列的问题，应该搭建一个适应高质量发展目标的国土空间治理体系。

在此基础上，高质量发展目标下国土空间规划的编制要求在于：

一是高标准保护，实现人与自然和谐共生，以人为本，筑牢生态底盘，提亮文化底色；

二是高效能开发，要聚力于城镇网络、蓄力于乡村振兴、联力于陆海统筹、发力于双向开放；

三是高韧性支撑，把握固本强基，一方面加强全域提质，另一方面完善设施网络；

最后高水平治理，要明晰治理体系，夯实实施保障。

以上要求要一点一点往下落到基层、落到乡村，这是国家治理体系的总体考虑和内在逻辑。

高质量发展目标下国土空间规划编制要求

三、成渝地区双城经济圈

在国土空间规划中的区域合作

（一）双城经济圈是都市圈战略的升级版

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。我们国家划成38个都市圈，从规模上来看，可以分成大中小三种类型，中型的都市圈城区人口总规模超过600万人，但低于1500万人，重庆和成都都市圈目前都属于中型都市圈。从发育成长过程来看，可分为相对成熟型、快速发展型、积极培育型，而目前重庆和成都都市圈都属于快速发展型，是新兴二线城市的代表，近些年来人力资本实力快速提升。

成渝地区双城经济圈很容易让人想起北京和天津，简单来说就是双城记。作为中型都市圈，又是一个处于快速发展过程中的经济圈，对于形成我国西部地区的重要增长极具有至关重要的作用，因此，按照中央的部署，成渝地区双城经济圈将成为我国的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

（二）双城经济圈要推动成渝区域一体化高质量发展

如何推动成渝地区双城经济圈建设？推动一体化高质量发展是关键。从重庆和成都的情况来看，过去一段时间，成渝地区的空间结构存在着核心城市背向发展、次级城市发育不足、基础设施互联互通程度不高、协同发展机制不健全等问题。但现在出现一些新的变化，第一是人的变化，人口结构快速白领化，新增人群中大学生比例明显提高，在新移民中，知识人群占到七成。第二是核心城市从极化走向部分外溢，城市群发展从“二人转”慢慢走向“团体战”，区域经济增长重心转移到两大核心城市外围区域，尤其成都东南部、重庆西南部发展较快，核心城市产业转移与对外投资不断增强。

结合高质量发展要求，成渝地区要注意把握如下原则：一是要构建适应空间本底的网络化城市群，成渝以丘陵地形为主，重庆的地形限制多，一定要形成网络化多节点的空间组织形式，搞“大水漫灌”并不合适。二是成渝地区城镇的分异显著，需要差异化发展。重庆、成都两大核心城市是区域发展的引擎，有希望成为国际大都市；传统工业集聚的“U”型地区，需要更加关注生态发展，重视耕地保护、大气环境治理；成渝中部有机会联动成都、重庆，在核心城市外溢扩散的过程谋求发展机会。三是要把长江上游生态环境保护与国土综合整治修复放在突出位置，共抓大保护，不搞大开发，探索出一条生态优先、绿色发展的新路子，这是总书记对长江经济带发展的殷切期待。

在空间上，一要做强成渝双城中心城市，重庆要加快构建“新版图”，突出“一区两群”协调发展，扩大中心城区规模，推进“两江四岸”核心区整体提升。成都包括天府新区在内的城市加快提档升级，推进城市“东进”和“南拓”。二要促进成渝双城相向发展，打造成渝相向发展的新兴极核，加强城市群内部合作、项目共建。三要加强廊道城市的发展建设，借助成渝地区双城经济圈战略的实施，推动社会资本介入，缓解资源不足的约束，加快廊道城市发展。

（三）双城经济圈在国土空间规划领域应加强区域合作

1、高效能开发。

一是共建共享综合性国家科学中心，要争取国家大型科学装置等重大基础设施落地成渝地区。重庆科学城、成都科学城和两江协同创新区等平台要共建综合性国家科学中心，加强国家实验室共建对接。二是共建川渝统一的要素市场，统一企业登记标准，加强公共服务政策与设施建设协同，形成城乡区域统一的土地市场，优化产业园区协作，吸引优质人才，打通这些产业要素是核心关键。三是助力重庆打造陆海新通道运营中心，加强中新合作基础上，与四川携手参与整个陆海新通道运营中心建设，形成广泛的国内区域合作，同时借鉴广州滨江琶洲“一江两岸”地区、上海北外滩“航运服务总部基地”，建设集中的服务承载区。

2、高标准保护。

一是共筑长江上游生态安全屏障，点线面联动，合理布局绿色基础设施网络。二是开展长江流域治理省际合作试点，推动上游生态脆弱区共保、川渝跨界河流共治、沿岸地区要素布局共管，探索创新多元化的横向生态补偿机制。三是完善生态共保与环境共治的协调机制，联合组织生态单元规划，统一实行自然生态空间用途管制，加强环境联防联治。

3、高韧性支撑。

一是分类推进生态修复与国土综合整治工程。通过“山水林田湖草”等多重生态资源对国土空间进行整治以改善生态空间，构筑国土生态安全屏障；通过“田水路林村镇”对土地进行整治以提升人类的生活生产条件，推动城乡融合发展；通过多规整合、底线管控和指标传导等规划政策手段以落实国土空间用途管制要求。二是加快加强重要基础设施建设。高韧性支撑离不开重要基础设施建设，包括新通道，要加强交通基础设施建设，新经济协同发展首先就是交通的一体化，创造轨道上的新经济，此外还要开展“新基建”与智慧城市建设。

生态修复与国土综合整治路径示意

4、高水平治理。

强化省级政府空间治理的主体责任，以省级政府为责任主体，联合编制和监督实施双城经济圈有关规划。规划不在于多，而在于能用，共同引导，处理好协调关系。完善区域协同发展的实施清单制度，每年在重点领域都制定和实施协同发展清单。

供稿单位：重庆市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院西部分院