重要调整！土地出让收入分配，将有大变化！土地出让收入8%用于农业农村
涉及到全国范围内数万亿元土地出让收入未来如何使用的一项“重磅文件”，近日正式公布。
9月23日，国家出台通知要求到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。
据了解，2019年土地出让收入约为72517亿元，如果按土地出让收入的8%粗略计算，当年用于农业农村的资金总额多达5800亿元。
“土地出让收入现在一年高达六七万亿元，今年有可能突破7万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于‘三农”增加了600亿到700亿元的投入。”
9月24日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊和农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀介绍《意见》相关情况。
01
为何调整土地出让收入分配？
韩俊表示，实施乡村振兴战略，需要大量投入，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制，为此要调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。
据统计，2013年至2018年我国土地出让收入累计达28万亿元，扣除成本性支出后，土地出让收益是5.4万亿元，占土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%。
“相比之下，土地出让收益用于城市建设的比例比农村要高得多。”韩俊表示，长期以来，土地出让收入用于农业农村的比例偏低，是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。要全面促进乡村振兴，需要真刀真枪地干，需要真金白银地投。因此必须建立财政投入稳定增长的长效机制。
他表示，最近几年，全国土地出让收入一年达到6、7万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于“三农”增加了600、700亿元的投入。
他说，这项改革的意义非常重大，可以引导资源要素向乡村流动，是在土地出让收益大蛋糕里多给农村切一块，是城乡利益格局的重要调整，是构建新型工农城乡关系的一项重大制度安排。
02
如何落地：8%比例“把关”
目前来看，除了少数上缴中央的相应税费，土地出让收入基本都归地方政府所有，这是我国自1994年分税制改革后确立的央地财权关系的重要组成部分，如何约束地方政府切实做到将土地出让收益更多地用于农业农村，并达到50%的比例目标？这显然是《意见》想要落实的一大难题。
而此次《意见》的设置，则体现了“硬要求”、“强把关”的思路。
21世纪经济报道记者注意到，这项改革的总目标，是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上，具体来看，《意见》规定了两种途径，
一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；
二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
值得注意的是，“不低于土地出让收入8%”这个条件，韩俊在此次发布会上表示，主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。
吴宏耀则指出，除了规范计提方式，用“土地出让收入的8%”这个比例来把关，为资金计提规模划出底线以外，还将加强资金核算管理。
《意见》要求，进一步完善土地出让收支核算办法，加强对于土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。具体有“三个严”，两个严禁，一个严格。
一是严禁变相减免土地出让收入，确保及时足额缴入国库。
二是严格核定土地成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围。
三是严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。同时，要建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现实时监控。
另外，吴宏耀还指出，将加强考核监督。
一是要严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。
二是加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。
三是各省（区、市）党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。
四是把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况要纳入实施乡村振兴战略实绩考核，并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。
03
地方财政收支会不会吃紧？
新政落地面临哪些难题？
首先是地方财政紧张的问题。吴宏耀在发布会上表示，地方特别是基层政府也确实有一种担忧，即地方财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例，可能会对地方财政收支带来影响的问题。
同时，吴宏耀也指出，应对这个问题主要有三个方面措施。
分步实施改革。已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。
要严格防范地方政府债务风险。《意见》提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。
明确向县级倾斜的政策导向，《意见》提出，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。同时我们要看到，地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担。
显然，这也意味着城市的开发、建设和维护资金的总量可能会有所减少。其中，县城的发展资金最值得关注。
21世纪经济报道注意到，根据住建部《2018城乡建设统计年鉴》，2018年村庄市政公用设施投入（固定资产投资）达到了3053亿元，已经在该年鉴统计的历史范围内上首次超过了县城，显然，县城的建设资金投入会进一步压减。
数据来源：住建部
另外，由于土地收入分布不均，一些乡村振兴任务较轻的发达地区，往往是土地收入最多，而一些土地收入不高的地区，则有较重的乡村振兴任务，因此，如何统筹安排相关资金，也是《意见》重点提及的问题。
为了解决这一问题，韩俊在发布会上提出，首先，允许省级适当统筹。土地出让收入用于农业农村的资金主要还是应该由市、县政府安排使用，但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。具体省里面怎么统筹、统筹多大的比例，是由地方来自主确定的。
其次，中央统筹的资金向部分地区倾斜。
目前，在中央层面从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。
今后，中央还会继续按照现行规定和标准来统筹一定资金，这个比例是不变的，不去增加地方负担。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，文件强调，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。
最后，对北京、上海等少数省份适当放宽要求。
北京、上海等地的土地出让收入是很高的，但是农业农村占比较低，对于这些地区，允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。
这些地方虽然可以自主确定，但是文件有一条硬要求，也就是说，必须确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强。
04
地方供地节奏或生变
土地出让收入已成为地方财政收入的重要支撑，也是城市建设资金的重要来源之一。我国许多城市土地出让金能占到当地财政收入的50%以上甚至更高。土地也是地方政府招商引资最重要的资源，除获取大的产业项目和投资外，还可通过融资平台公司，成为地方的债务杠杆。
这便是土地财政。但土地总有卖完之时，靠卖地支撑经济发展注定不能长远。
“意见的出台一定程度上限制了土地出让收入用于非农建设的资金比例，对一些土地财政依赖严重、财政收支紧张的地方政府短期会形成一定制约。将切实倒逼地方财政开源节流，在学会过紧日子的同时，改掉土地财政依赖症结，加大专项债发行规模，提高资金利用效率，深化财税制度改革，探索房地产税等增收新渠道。”赵金鑫表示。
在赵金鑫看来，短期内由于城市建设资金减少，地方政府可能会采用“扩分母”的办法来增收，也就是增大土地供应，提高土地出让收入。但结合“房住不炒”严监管原则、地方因城施策及近期房企资金压力较大等因素，部分城市的土地供应加大或将引导当地楼面价下行，流动性较好的房企或将依据自身策略加大土地储备力度。
不过，“对于一线城市而言，虽然其土地出让总价高，但农村发展水平较高，农村建设资金需求较低。意见也提出对北京、上海等少数省份将适当放宽要求，预计此次改革不会对一线城市土地供应节奏产生较大影响。”赵金鑫说。
而“在地方供地节奏调整情况下，未来开发企业拿地收储布局也会相应调整。”易居研究院智库中心研究总监严跃进建议，从房地产角度看，可以重点关注现代种业提升、农村人居环境整治、村庄公共设施建设和管护等，尤其是一些城市近郊区的农村即城边村，或是享受此类土地出让金支农政策的较大受益者。相关乡村振兴关联的文旅投资、大型居住社区等或享受更多的资金支持，这是相关房企可以重点关注的领域。
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本文来源：房地产导刊综合自：经济日报微信公众号（ID：jjrbwx）、21世纪经济报道（ID：jjbd21）、中国房地产报（ID：china-crb）、财经杂志。
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