社会治理多元主体，青岛市南区街道改革的政治和社会嵌入

字数统计：3107字 预计阅读时间：约6分钟

我国城市现在普遍实行“两级政府，三级管理”体制，街道办事处(以下简称街道)是国家与社会的重要交汇领域。街道作为基层政府的派出机构，处在城市社会服务、公共管理的第一线，具有相当规模的人口、区域界限明晰、管理服务自成系统等特点，是城市的基本管理单元。作为联结政府和居民的桥梁，街道承担着“聚合统筹”的职责，既是动员、聚合多元主体共同参与基层治理的重要力量，也是构建社会治理共同体的关键。

青岛市市南区街道改革的“嵌入式”探索

“嵌入式”改革的缘起和主要历程

市南区位于青岛市南部滨海一线，地处青岛市核心区域，辖10个街道、50个社区，面积约30.01平方千米，全区总人口为58.03万人，是青岛市经济发展的先行区。

随着多元社会治理主体的不断涌现，城市化从增量扩张转向存量优化，市南区原有的基层党建模式和街道社区体制又面临新的挑战，已经难以适应城市高质量发展的需要:街道层级承担上级政府下派的行政任务过多、过于重视在招商引资方面的作用、机构冗杂，社区层级设立的社区党委、社区居委会和社区工作站之间权责交叉，使得机构工作效率低、难以进行有效的公共服务供给；在陈旧的街道社区体制运行过程中，街道将自身的行政事务下派给社区，社区因忙于行政事务而荒废自身的自治职能。

针对街道社区存在的种种困境，市南区根据城市基层治理体制的改革方向，针对街道社区体制存在的发展难题，研究制定《关于转变街道职能深化社区管理体制改革的实施意见》，于2017年9月在山东省率先实施街道社区管理体制改革，改革重点集中在坚持区域化党建引领，推动社会治理重心下沉，构建权责明晰、简约高效的街道工作体制，打造街道管理体制改革的“市南模式”。

“嵌入式”视角下的街道改革的行动策略

1. 纵向上：街道部分职能和人员下落社区，实现社会治理重心的下沉

在 “两级政府，三级管理”的地方管理体制下，区级政府的部分权力尚未完全下放至街道和社区，造成街道职能过载、权责不清，社区发展缺乏活力。为解决街道职能过载的难题，市南区对街道机构推行“大部制”改革，削减街道办事处的职能，取消街道的招商引资等经济发展考核指标；将街道相关事务按照性质和类别明确分类，形成街道的权利和义务清单；明确社区工作站为事业机构，将43项为民服务事项直接下沉到社区工作站。

为提高社区的服务质量、满足居民需求，市南区精简街道机构工作人员的数量，并将多余的工作人员下沉到社区，明确街道党委和工作站的人员配置；赋予街道对派驻机构的人事任免权和考核评价权，并将“赋权”事项纳入制度文件，形成管理下沉的长效机制；社区工作站设立综合管理、区域党建、社会福利、公共安全、城区发展等服务窗口，全面承接党委、政府延伸至社区的社会管理和公共事务职能(见表)。

通过对街道力量进行整合，市南区将街道的部分职能和人员下放到社区，通过治理重心下沉和权力下放，把党建工作融入基层治理创新的全过程，更加注重街道在纵向上的行政领导作用和在基层治理中的统筹协调作用，为街道的嵌入式改革提供基础和保障。

2. 横向上:整合社区资源，实现街道的政治和社会嵌入

不管基层治理结构如何调整，作为政治力量的党组织在基层治理中始终居于领导地位，并且能够带动多种社会力量参与其中。市南区以街道为基本管理单元，着眼强化街道社区党组织的领导核心地位，着力构建区委“统”、街道党工委“联”、社区党委“拢”，三级联动、融合发展的城市基层党建工作新格局，通过引进社会组织，借助企业、单位力量实现了向社会领域的延伸，吸纳居民、社会组织、企业等多方力量共同参与社区治理，体现出共建共治共享的治理特征，具体而言:

第一，加强党组织对街道工作的领导和统合，实现政治嵌入。

市南区在街道改革过程中以区域化党建为突破口实现政治嵌入，具体通过组织嵌入和干部嵌入两种方式实现了街道、社区和区域内各类组织的有机融合，有效地调动了各类社会力量参与基层社会治理的积极性，缓解了街道管理体制改革过程中的各类矛盾。

第二，搭建多方力量对话渠道，实现社会嵌入。

在社会资本较低的社区，居民的相互信任程度较低，往往难以形成协商共识。因此，健全有效的矛盾纠纷化解机制是汇聚多方力量参与基层治理、建立社会治理共同体的保障。市南区重视矛盾纠纷化解，通过开展“十大品牌调解室和十大金牌调解员”活动化解社区纠纷，改善了社区关系，提升了社区凝聚力，有助于居民这一治理主体主动融入社区，提升其参与基层治理的意识。在街道这一基本管理单元中，各行政组织、驻街单位、社会组织、居民等主体基于自身的利益诉求展开博弈。

协商共治是实现各社会治理主体利益均衡的重要手段，是实现社会共治的内在要求。为促进各主体的平等对话和共同参与，市南区在协商民主方面进行了探索:充分发挥街道的协商统筹作用以及居委会的群众自治功能，搭建协商共治平台，在街道层面设立“12349”便民服务中心，为社区居民提供更加便捷的信息咨询服务，使居民积极主动融入社区建设；在社区层面建立居民议事厅，由社区主持召开社区议事会，组织动员广大居民群众和驻区单位等商议社区事务，使各社会治理主体在社区具体运行过程中发挥作用，提升各主体之间的相互信任程度以及对街道和社区的依赖程度，从而促进社区社会资本的提升，推动社会治理共同体的建设。

随着市场经济的不断发展和社会的转型，社会组织应运而生。社会组织能够在更大的范围内调动社会力量，在协助政府进行公共服务的供给、协调社会矛盾、助力社会公益事业发展方面发挥着重要作用。市南区牢牢抓住这一发展趋势，重视培育社会组织，在街道层面成立街道社会组织联合会和社区分会，建立起有需求的社区居民和有服务能力的社会组织之间的畅通渠道，营造多元社会治理主体之间良好的社会关系，使社会组织成为协助政府收集信息、服务公众的重要力量，减轻街道的工作压力，优化基层社会治理格局。

整体来说，市南区通过将街道的服务职能和部分街道干部下沉到社区，保障了社区工作顺利开展的基础性条件；采用自上而下的改革方式，强化街道党组织的职责，在纵向上通过构建三级党建联席会(议事会)，建立上下联通的党建工作网络，确保街道在街道管理单元中的核心地位；在横向上通过区域化党建的方式将街道和社区内的单位和社会组织联结起来，实现街道对各类社会治理主体的政治嵌入；通过各治理主体在基层治理过程中的融合与合作，营造各主体之间的社会关系，保障基层协商共治的良性运转，实现各类社会治理主体之间的社会嵌入。市南区通过政治嵌入和社会嵌入的双重嵌入式街道改革，将各类社会治理主体吸纳在街道周围，建构起以街道为核心，政府主导下的社会多元力量共同参与街道建设的基层社会治理共同体。

部分资料来源：王佃利，孙妍，基层社会治理共同体与城市街道的“嵌入式”改革——以青岛市街道办改革为例，公共管理与政策评论. 2020年05期