文：丁天进 燃气行业观察者
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2020年3月6日，四川天府新区眉山管理委员会（以下简称“眉山天府新区管委会”）印发了《眉山天府新区燃气管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》）。试行办法在很多方面沿用了四川省燃气管理条例的规定，可谓中规中矩，但其在燃气特许经营、行政垄断、入户安检等方面也作出了巨大突破，这种突破是否符合法律法规的规定、是否符合行政合理性、必要性、均衡性原则值得探讨。需要说明的是，在全国范围内，由管委会颁布燃气管理管理办法的可谓少之又少，眉山天府新区管委会的试行办法虽不是开创先河，但也可成为全国其他管委会学习的典型。
一、试行办法对制定依据的称谓不符合《立法法》的规定
《试行办法》第一条规定：“为加快眉山天府新区高质量发展，确保用气安全和保障燃气供应，根据《城镇燃气管理》《市政公用事业特许经营管理办法》《燃气经营许可管理办法》《四川省燃气管理条例》等有关法律法规，结合眉山天府新区实际，制定本办法。”
（一）错把部门规章当法律法规
《市政公用事业特许经营管理办法》由原建设部于2004年2月24日经第29日部常务会议讨论通过，文号为中华人民共和国建设部令第126号。《燃气经营许可管理办法》由住房和城乡建设部于2014年11月19日讨论通过，文号为建城[2014]167号。2019年3月11日，住房和城乡建设部对部分条款进行修订。据此可知，《市政公用事业特许经营管理办法》及《燃气经营许可管理办法》均由住房和城乡建设部制定，根据《立法法》第七十一条的规定，《市政公用事业特许经营管理办法》及《燃气经营许可管理办法》只能属于规章，不可能属于法律法规。所以，《试行办法》称之为“法律法规”明显错误。
（二）遗漏《基础设施和公用事业特许经营管理办法》略有遗憾
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由国家发改委等六部门于2015年4月25日发布，自2015年6月1日起施行。相比较于2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对城市基础设施和公用事业特许经营之上作出了更具体、更实际、更能满足需求的规定。试行办法列举了《市政公用事业特许经营管理办法》，而未列明《基础设施和公用事业特许经营管理办法》略显遗憾。
二、试行办法关于实行燃气特许经营的规定违反上位法
《试行办法》第五条规定：“眉山天府新区燃气经营采用特许经营，特许经营期限不超过30年。特许期限内若国家有关法律法规调整，特许经营期限则依据调整后的法律法规重新确定取得。”
（一）眉山天府新区管委会无授权则无权实施燃气特许经营
眉山天府新区管委会不是一级人民政府，更不是县市级以上人民政府。在未得到法定授权的情况之下，其无权在眉山天府新区实行燃气特许经营制度。根据现行地方法规及部门规章的规定，在眉山天山新区区域内，有权施行燃气特许经营权制度的人民政府应当是眉山市人民政府。
《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”
《四川省燃气管理条例》第十九条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当按照公开、公平、公正的原则，通过公开招标的方式，依法确定新建管道燃气特许经营者。企业应当通过参与燃气特许经营公开招标投标取得燃气特许经营权。”第二十条第一款规定：“县级以上地方人民政府可以对既有管道燃气经营实行特许经营制度。”
（二）回避对既有燃气经营企业的规定
从2020年5月29日正式获批实施的《眉山环天府新区经济规划》可知，眉山天府新区占地面积为530平方公里，由12个乡镇组成。其中，彭山区有青龙镇、牧马镇、锦江乡等3个乡镇。仁寿县有视高镇、兴盛镇、清水镇、里仁镇、鳌陵乡、高家镇、观寺镇、中岗镇、向家镇9个乡镇。
从四川省住房和城乡建设厅于2016年6月16日印发《关于绵阳市金泰燃气有限公司等45家燃气经营企业管道供气区域确定的通告》可知，眉山天府新区12个乡镇的燃气经营权全部被授予出去，具体如下表所示：
乡镇数量
乡镇名称
燃气经营权单位
1
青龙镇
眉山新源燃气有限责任公司
2
牧马镇、锦江乡
彭山港华金碧燃气有限公司
1
兴盛镇
岳池县瑞博天然气有限责任公司
3
视高镇、清水镇、里仁镇
仁寿中城天然气有限公司
5
鳌陵乡、高家镇、观寺镇、中岗镇、向家镇
仁寿县恒烨燃气有限公司
既然12个乡镇的燃气经营权均已被授予出去，那么既有的5家燃气经营企业的合法权益又该如何保护呢？是组织一次公开招投标，重新授予燃气特许经营权，还是由眉山天府新区管委会直接授予一家企业作为燃气特许经营权企业？均不得而知，更是讳莫如深。《试行办法》作为规范性文件，既然不作出规定，应当能够直接适用《四川省燃气管理条例》第二十条的规定。如果直接适用，那么眉山天府新区管委会在《试行办法》中制定第五条的正当性又在哪里？
《四川省燃气管理条例》第二十条规定：“县级以上地方人民政府可以对既有管道燃气经营实行特许经营制度。对既有管道燃气实行特许经营的，县级以上地方人民政府燃气管理部门应当会同相关部门根据国家规定组织开展辖区内既有管道燃气经营权的评估，并根据评估结果，制定既有管道燃气经营项目特许经营实施方案。经公开招标投标等合法方式竞争后，既有管道燃气经营企业未获得特许经营权的，当地人民政府燃气管理部门应当会同相关部门根据实际情况和评估结果，组织特许经营者以购买等方式给予原经营者合理补偿。”
三、试行办法限制既有燃气经营企业发展的规定违反上位法
《试行办法》第七条规定：“取得特许经营权的燃气企业具有唯一性，取得特许经营权的燃气企业负责区域内燃气市场的整合、燃气工程的建设和燃气设施的使用、运营、维修及其相关的活动，须满足经营区域内燃气需求、保障燃气安全。”
《试行办法》第八条规定：“区域内既有的燃气经营企业，不再批准其新建燃气设施、燃气管线及扩大燃气用户行为，畅通其退出市场的机制，鼓励其与取得特许经营权的企业进行商业合作。”
（一）条文释义
根据试行办法第七条、第八条的规定可知，眉山天府新区管委会将区域内的燃气企业分为燃气特许经营企业与既有燃气经营企业。两类企业的区别关键点在于是否获得燃气特许经营权。未获得燃气特许经营权的企业只是获得了燃气经营权，而未获得燃气特许经营权。获得燃气特许经营权的企业，在项目落地且具备供气条件之后，可以获得燃气经营权。眉山天府新区境内的5家既有燃气企业，可能只获得了燃气经营权，而未获得燃气特许经营权，这种局面在很大程度上又是由于历史及政府管理所造成的。
相比较于燃气经营企业，眉山天府新区管委会赋予了燃气特许经营企业更多权利，准许其对辖区内既有燃气经营企业进行整合，准许其在辖区内铺设燃气基础设施。与之相反，辖区内既有燃气经营企业则受到限制性发展，只能等着与燃气特许经营企业达成“商业合作”，更将其美其名曰“畅通”、“鼓励”。简而言之，就是限制既有燃气经营企业的发展，配合燃气特许经营企业“市场整合”，形成绝对的垄断地位。
（二）试行办法违反《四川省燃气管理条例》的有关规定
从《四川省燃气管理条例》第二十条的规定来看，对于既有燃气经营企业，四川省是持尊重并保护的态度，未对其采取任何的限制措施，未禁止其新建燃气基础设施，未鼓励其退出市场。
不但如此，《四川省燃气管理条例》第二十条还规定，如果县市级人民政府需要采取燃气特许经营制度，应当履行下列法定程序：既有燃气经营企业进行评估——拟定燃气特许经营权实施方案——依法组织燃气特许经营权招投标——对未获得燃气特许经营权的既有企业予以合理补偿。但是从试行办法的规定来看，其是否按照法定程序来实行燃气特许经营权制度不得而知，但是却已经在对5家既有燃气经营企业进行打压存在不妥之处。
（三）试行办法违反《反垄断法》的有关规定
《反垄断法》第三十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”而《试行办法》第七条、第八条却规定燃气特许经营企业有权对区域内市场进行整合、铺设新的管网、供应天然气终端用户，而区域内5家既有燃气经营企业却被完全排除在外。据此可知，眉山天府新区管委会涉嫌行政垄断，侵犯区域内眉山新源燃气有限责任公司、彭山港华金碧燃气有限公司、岳池县瑞博天然气有限责任公司、仁寿中城天然气有限公司、仁寿县恒烨燃气有限公司等5家既有燃气经营企业的合法权益。
《反垄断法》第五十一条第一款规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”
（四）试行办法违反《优化营商环境条例》的规定
《优化营商环境条例》第十二条规定：“国家保障各类市场主体依法平等使用资金、技术、人力资源、土地使用权及其他自然资源各类生产要素和公共服务资源。各类市场主体依法平等适用国家支持发展的政策。政府及其有关部门在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，应当依法平等对待各类市场主体，不得制定或者实施歧视性政策措施。”据此可知，试行办法本身就是一种歧视性政策措施，对5家既有燃气经营企业进行歧视，排除它们参与市场整合的权利，更排除它们新建燃气基础设施及向新增终端用户供气的权力。
《优化营商环境条例》第六十四条第一款规定：“没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常经营活动。”
《优化营商环境条例》第六十九条规定：“政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：……（二）制定或者实施政策措施不依法平等对待各类市场主体；……。”
四、试行办法规定一季度至少一次的入户安检违反上位法的有关规定
《试行办法》第二十三条规定：“燃气经营企业应当至少每季度为燃气用户免费提供至少一次入户安全检查，建立完整的检查档案。燃气经营企业应当在五个工作日前告知燃气用户安全检查的日期，并在约定的时间上门检查。燃气经营企业对燃气用户的燃气设施进行安全检查、抄表等业务活动时，燃气用户应当予以配合。”
（一）违反《四川省燃气管理条例》的有关规定
《四川省燃气管理条例》第三十条规定：“燃气经营企业应当每两年为燃气用户免费提供至少一次入户安全检查，建立完整的检查档案。……。”据此可知，相比较于四川省燃气管理条例，试行办法将入户安检的次数由“两年至少一次”陡然提高到“每季度至少一次”，整整提高8倍。
按照试行办法，燃气经营企业需要承担繁重的入户安检义务，考虑到到访不遇等各种状况的发生，燃气经营企业的入户安检义务将进一步提升。入户安检的确能够减少户内燃气事故的发生，但这绝对不是减少户内燃气事故发生的主要途径。过重的入户安检义务，将让燃气企业背上沉重的负担，影响到其他燃气基础设施的投资、建设、运营、维护、维修责任的落实。
（二）与全国其他省份的做法大相径庭
《福建省燃气管理条例》第三十七条规定，每年至少一次。
《广东省燃气管理条例》第二十七条规定，每年至少一次。
《贵州省燃气管理条例》第十八条规定，每年至少一次。
《湖北省燃气管理条例》第十九条规定，每年至少一次。
《安徽省燃气管理条例》第二十八条规定，每年至少两次。
《江苏省燃气管理条例》第四十三条规定，每年至少一次。
通过简单列举来看，各省在入户安检次数上，多数规定是每年至少一次，极少数规定是每年至少两次，试行办法规定的每季度至少一次实属罕见。
文章结尾，引用邓小平同志的一句话，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。规范性文件是行政管理制度的重要载体，依法依规是其基本要求，符合公共利益原则是其主要使命。
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