晚清政府的司法制度：皇帝在议会中，皇帝在法律下

来源：寰宇大观察公众号

作者：寰宇大观察

义和团运动与庚子之乱后，以慈禧太后为首的晚清政府终于意识到了需要进行体制的改革，如此，清朝才能得以延续。

于是，清政府决定效仿当时的日本、英国、德国等国，实行君主立宪制度。1906年，载泽在呈递慈禧的《奏请宣布立宪密折》中，曾明言“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”。因此，清朝施行君主立宪制度的部分原因，在于将皇帝的权力用宪法固定下来，从而剥夺地方总督、巡抚的权力，形成一个宪法框架下的中央集权。

图为清朝时期的国旗

在这样的思想指导下，清政府于1908年8月27日颁布了《钦定宪法大纲》，这是中国历史上的第一部宪法性文件。

这部宪法性文件，承认了臣民的许多权利，包括言论、著作、出版、集会、结社等方面的自由，也言明未经法律程序，不得任意逮捕拘禁臣民。

但是仍然是将权柄操之于皇帝一人，虽有议院，但议院之权力，时刻受到皇帝之制约。议院所通过的法律，皇帝也可以直接予以否决。

不过，这部宪法性文件中所规定的司法制度倒是有一些意思，《钦定宪法大纲》中第十条规定如下：

（君上）总揽司法权。委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。司法之权，操诸君上，审判官本由君上委任，代行司法 。不以诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经钦定法律为准，免涉纷歧。

第十条规定清朝皇帝设立审判衙门（即如今的法院），必须依靠法律的规定，而不能依靠皇帝的诏令圣旨（即行政命令）。而法律又是由议会制定，意思即是说设置法院的权力在于议会，不是皇帝想设立法院就设立一个法院，想废除一个法院就废除一个法院。这和美国宪法的规定有相似之处，美国宪法即规定低级法院由国会设立。

图为资政院，即晚清的议会

但是需要说明的是，在这部宪法性文件中，清朝的议案在经过议会通过后，必须经皇帝诏命批准才能正式成为法律，而如果皇帝否决，则议会也无权推翻皇帝的否决。

我们继续以美国宪法为例，美国的议案在国会通过后，也需要总统在十日内签字批准，才能生效，成为法律。如果总统不签字，则议案在十天后自动生效成为法律。如果总统否决，则国会两院可各以三分之二以上多数推翻总统的否决，使议案成为法律。

但是清朝皇帝如果不批准，而是把议会通过的议案搁置起来，那么这部议案也不会自动成为法律。这也与英国不同，英国君主是没有权力搁置或者否决议会议案的，必须签字。

因此，清朝皇帝可以部分左右议会关于设置法院的立法议程，虽然《钦定宪法大纲》规定了设置法院的权力在于议会，实际上，也部分取决于皇帝的意思。但是法律是有生命力的，一旦生效，就不取决于皇帝的意志了。

同时，这一条规定还提到是皇帝总览司法权，而法官只是代行司法权力，因此，法官是代表皇帝在执行司法权力，那么如此一来，全国所有的判决，都是以皇帝的名义所做出的判决。

图为清朝国玺图案，上书“大清帝国玉玺”

该条例还规定法官由皇帝任命，并不需要经过议会的批准，这一条又与美国宪法不同，美国宪法规定法官由总统提名，经参议院批准后才能任职。因此，皇帝可以任命听从自己的官员。美国宪法还规定法官是终身制，但是《钦定宪法大纲》中第五条规定如下：

（君上有）设官制禄及黜陟百司之权。用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。

这一条的意思就是说：皇帝可以随时罢免任何人，当然也就包括法官了。所以，法官的任免全凭皇帝一人决断。议会不得干涉。而美国宪法里，法官是不能随意被弹劾的，且弹劾之权，也属于参议院。

清朝的这部宪法性文件还区分了诏令与法律的不同，其中的第十一条规定如下：

（君上有）发命令及使发命令之权。惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律。

这一条的意思是说：皇帝不能想当然地就废除一部法律，只有得到了议会的同意，皇帝才能废除法律。这一条还说：法律是皇帝用来行使司法权的，命令是皇帝用来行使行政权的。也就是将司法权与行政权均赋予了皇帝一人，这在《钦定宪法大纲》的第十条中也写到了：（君上）总览司法权。

因此，这部宪法性文件将立法权赋予议会，将司法权和行政权赋予皇帝，然后，皇帝的行政权又不能干预皇帝的司法权，即皇帝的左手不能干预皇帝的右手，而同时又规定皇帝对议会通过的法案有直接的否决权。这部宪法性文件为了最大限度地保持皇帝的权力，可谓是煞费苦心。

但是议会一旦成立，在此后，议会必将推动皇帝放权，就正如英国君主立宪制度的发展一样。

不过上文所提到的这三项条款里，还是有许多以前没有过的亮点。即：

一、明确了皇帝不能任意设立、废除审判衙门，必须依照法律的规定来设立或者废除某一审判衙门，这不仅有一丁点儿的审判独立的思想，更重要的是，这表现了皇帝在法下的思想。

二、明确了圣旨不能超越法律，不能用下圣旨的方式来废除法律，即皇帝的意志要受到法律一定的约束，皇帝不能任意废除议会通过的法律，皇帝需要通过议会来进行统治，即皇帝在议会中。

三、明确了司法权与行政权是两种不同的权力，并且提到了“两权分立”一词，即承认这两种不同的权力不能混为一谈。

四，明确了立法权属于议会，皇帝本人不得立法。以前，皇帝的话就是法律，但现在不是了，皇帝只能通过否决或搁置等行为来影响立法进程。

不过，虽然《钦定宪法大纲》有这几个亮点，但是其中的硬伤还是太多。《大纲》一出，地方上的汉人督抚们就群起而反对。

三年后，辛亥革命爆发，各省督抚纷纷宣布脱离清政府。